Глава 1. Значение
казначейства в регулировании бюджетного
процесса
1.1. Организация
исполнения бюджетов в РФ
Исполнение бюджета —
важнейший этап бюджетного процесса,
на котором реализуются намеченные
прогнозы, планы, программы. Эффективное
и экономное использование бюджетных
ассигнований определяет возможность
осуществления приоритетных положений
бюджетной политики государства
в целом, каждого субъекта РФ и
муниципального образования.
На результаты перевыполнения
бюджета (особенно в части доходов)
значительное влияние оказали тенденции
определенного оживления реального
сектора экономики. За 1999 г. объем
ВВП составил 4545,5 млрд руб., что на
13,2% выше прогнозного объема ВВП, предусмотренного
Федеральным законом “О федеральном
бюджете на 1999 год”, и на 3,2% превышает
ВВП в 1998 г. Благодаря экономическому
росту поступления доходов в
федеральный бюджет в денежном выражении
за 1999 г. (615,5 млрд руб.) превысили показатель
плана на 85,5 млрд руб. Значительный
объем доходов федерального бюджета
позволил увеличить непроцентные расходы
и одновременно обеспечить достижение
первичного профицита в 1999 г. в размере
2,5%, что на 0,9 процентных пункта выше,
чем планировалось. Помимо роста
ВВП на перевыполнение плана по доходам
оказали влияние следующие факторы:
фактический уровень инфляции —
36,5% оказался выше плановой величины —
30%; фактический среднегодовой курс
доллара США — 24,8 руб. за доллар превысил
прогнозный курс — 21,5 руб. за доллар, что
обеспечило рост валютных поступлений
в рублевом эквиваленте. Нельзя не отметить
и результаты совершенствования
налогового администрирования, направленные
на усиление контроля, снижение неденежных
расчетов и другие мероприятия. Исполнение
бюджета по расходам позволило впервые
за 10 лет обеспечить финансирование
социальных отраслей в полном объеме
в соответствии с параметрами
утвержденного бюджета.
Исполнение федерального
бюджета в 2000 г. составило по доходам
1127,6 млрд руб., или 16,2% ВВП, и по расходам
— 954,1 млрд руб., или 13,7% ВВП. Профицит федерального
бюджета определился в сумме 173,5
млрд руб., или 2,5% ВВП. Доходы бюджетов
субъектов Федерации возросли в
2000 г. в 1,6 раза и составили 1052,6 млрд
руб., что во многом было обеспечено
за счет улучшения управления региональными
финансами. В 2000 г. впервые за последние
годы перевыполнен план исполнения бюджетов
регионов по расходам. Общий объем
расходов бюджетов субъектов Федерации
составил 1018,7 млрд руб. и превысил расходы
федерального бюджета на 64,6 млрд руб.
Кредиторская задолженность по зарплате
и начислениям к концу 2000 г. сократилась
до 17 млрд руб., или на 26% за год.
Исполнение бюджета —
одна из стадий бюджетного процесса, которая
предусматривает обеспечение полного
и своевременного поступления всех
предусмотренных по бюджету доходов
и финансирование всех запланированных
бюджетных расходов. Исполнение бюджета
начинается после его утверждения
законодательными (представительными)
органами власти. В настоящее время
основные процедуры исполнения бюджетов
регламентирует Бюджетный кодекс РФ.
Принципиально новым стало положение
Бюджетного кодекса об установлении
в РФ казначейской системы исполнения
бюджетов (ст. 215). В соответствии с
этой статьей на органы исполнительной
власти возлагаются организация
исполнения и исполнение бюджетов,
а также управление счетами бюджетов
и бюджетными средствами. Сами же эти
органы являются кассирами всех распорядителей
и получателей бюджетных средств
и осуществляют платежи за счет бюджетных
средств от имени и по поручению бюджетных
учреждений.
Бюджеты всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации исполняются
на основе принципа “единства кассы”.
Принцип единства кассы предусматривает
зачисление всех поступающих доходов
бюджета, привлечение и погашение
источников финансирования дефицита бюджета
и осуществление всех расходов с
единого счета бюджета, за исключением
операций по исполнению федерального
бюджета, осуществляемых за пределами
Российской Федерации в соответствии
с законодательством Российской
Федерации.
В Бюджетном кодексе РФ
определены основные процедуры исполнения
бюджетов. Исполнение бюджетов по доходам
предусматривает:
- перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
- распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
- возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
- учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
По расходам исполнение бюджетов осуществляется
в пределах фактического наличия
бюджетных средств на едином счете
соответствующего бюджета. Нормами
Кодекса установлен порядок, который
предписывает соблюдение обязательных
последовательно осуществляемых процедур
санкционирования и финансирования
расходов. Основными этапами санкционирования
и финансирования являются:
- составление и утверждение бюджетной росписи;
- утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
- утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
- принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
- подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;
- расходование бюджетных средств (процедура финансирования).
Рассмотрим этапы санкционирования
и финансирования подробнее.
Бюджетная роспись — документ
о поквартальном распределении
доходов и расходов бюджета и
поступлений из источников финансирования
дефицита бюджета, устанавливающий
распределение бюджетных ассигнований
между получателями бюджетных средств
и составляемый в соответствии с
бюджетной классификацией Российской
Федерации. Бюджетная роспись составляется
главным распорядителем бюджетных
средств по распорядителям и получателям
бюджетных средств на основе утвержденного
бюджета в соответствии с функциональной
и экономической классификациями
расходов бюджетов Российской Федерации
с поквартальной разбивкой. Она
представляется в орган исполнительной
власти, ответственный за составление
бюджета, в течение 10 дней со дня
утверждения бюджета. На основании
бюджетных росписей главных распорядителей
бюджетных средств орган, ответственный
за составление проекта соответствующего
бюджета, составляет сводную бюджетную
роспись в течение 15 дней после
утверждения бюджета.
В течение 10 дней со дня утверждения
сводной бюджетной росписи орган,
исполняющий бюджет, доводит показатели
указанной росписи до всех нижестоящих
распорядителей и получателей бюджетных
средств. Доведение показателей
сводной бюджетной росписи осуществляется
в форме уведомлений о бюджетных
ассигнованиях на период действия утвержденного
бюджета.
В течение 10 дней со дня получения
уведомления о бюджетных ассигнованиях
бюджетное учреждение обязано составить
и представить на утверждение
вышестоящего распорядителя бюджетных
средств смету доходов и расходов
по установленной форме.
Бюджетное обязательство
— признанная органом, исполняющим
бюджет, обязанность совершить расходование
средств соответствующего бюджета
в течение определенного срока,
возникающая в соответствии с
законом о бюджете и со сводной
бюджетной росписью. Лимит бюджетных
обязательств — объем бюджетных
обязательств, определяемый и утверждаемый
для распорядителя и получателя
бюджетных средств органом, исполняющим
бюджет, на период, не превышающий три
месяца. Лимиты бюджетных обязательств
для распорядителей и получателей
бюджетных средств утверждаются
органом, исполняющим бюджет, на основе
проектов распределения, утвержденных
главными распорядителями бюджетных
средств. Лимит бюджетных обязательств
не может отличаться от объема бюджетных
ассигнований в расчете на квартал.
Орган, исполняющий бюджет, вправе отсрочить
предоставление лимита бюджетных обязательств
распорядителям и получателям бюджетных
средств на период до трех месяцев.
При этом отсроченные бюджетные
обязательства не могут превышать
10% бюджетных ассигнований, установленных
на квартал, в котором производится
отсрочка бюджетных обязательств.
Получатели бюджетных
средств имеют право принятия
денежных обязательств по осуществлению
расходов и платежей путем составления
платежных и иных документов, необходимых
для совершения расходов и платежей,
в пределах доведенных до них лимитов
бюджетных обязательств и сметы
доходов и расходов. Орган, исполняющий
бюджет, совершает расходование бюджетных
средств после проверки соответствия
составленных платежных и иных документов,
необходимых для совершения расходов,
утвержденным сметам доходов и расходов
бюджетных учреждений и доведенным
лимитам бюджетных обязательств.
Подтверждение исполнения денежных
обязательств осуществляется в срок
не позднее трех дней с момента
представления платежных документов,
при этом орган, исполняющий бюджет,
совершает разрешительную надпись.
Орган, исполняющий бюджет,
может отказаться подтвердить принятые
бюджетные обязательства только
в следующих случаях:
- при несоответствии принятых денежных обязательств требованиям Бюджетного кодекса РФ;
- при несоответствии принятых денежных обязательств закону (решению) о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;
- при несоответствии принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;
- при блокировке расходов.
Расходование бюджетных средств
осуществляется путем списания денежных
средств с лицевого счета бюджетополучателя
в размере подтвержденного бюджетного
обязательства в пользу физических
и юридических лиц.
Изменение бюджетных ассигнований
по сравнению с доведенными в
уведомлении о бюджетных ассигнованиях
для каждого получателя бюджетных
средств может быть произведено
вследствие:
- введения режима сокращения расходов бюджета;
- исполнения бюджета по доходам сверх утвержденных законом (решением) о бюджете;
- перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств в пределах их полномочий.
Сокращение расходов бюджета. Если
в процессе исполнения бюджета происходит
снижение объема поступлений доходов
бюджета или поступлений из источников
финансирования дефицита бюджета, что
приводит к неполному по сравнению
с утвержденным бюджетом финансированию
расходов:
- не более чем на 10% годовых назначений, то орган исполнительной власти соответствующего уровня вправе принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета и ввести указанный режим;
- более чем на 10% годовых назначений, то орган исполнительной власти представляет законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.
Блокировка расходов бюджета —
сокращение лимитов бюджетных обязательств
по сравнению с бюджетными ассигнованиями
либо отказ в подтверждении принятых
бюджетных обязательств, если бюджетные
ассигнования в соответствии с законом
(решением) о бюджете выделялись
главному распорядителю бюджетных
средств на выполнение определенных
условий, однако к моменту составления
лимитов бюджетных обязательств
либо подтверждения принятых бюджетных
обязательствэти условия оказались
невыполненными. Блокировка расходов
бюджета осуществляется также при
выявлении органом, исполняющим
бюджет, и органами государственного
финансового контроля фактов нецелевого
использования бюджетных средств.
Блокировка расходов бюджета осуществляется
по решению руководителя финансового
органа на любом этапе исполнения
бюджета.
Доходы, фактически полученные
при исполнении бюджета сверх
утвержденных законом (решением) о бюджете,
направляются органом, исполняющим
бюджет, на уменьшение размера дефицита
бюджета и выплаты, сокращающие
долговые обязательства бюджета, без
внесения изменений и дополнений
в закон (решение) о бюджете.
Главный распорядитель, распорядитель
бюджетных средств в пределах
своей компетенции имеют право
перемещать бюджетные ассигнования
между получателями бюджетных средств
в объеме не более 5% бюджетных ассигнований,
доведенных до получателя бюджетных
средств.
Важное ограничение: не допускается
размещение бюджетных средств на
банковских депозитах, получение дополнительных
доходов в процессе исполнения бюджета
за счет размещения бюджетных средств
на банковских депозитах и передача
полученных доходов в доверительное
управление.
Иммунитет бюджетов представляет
собой правовой режим, при котором
обращение взыскания на бюджетные
средства осуществляется только на основании
судебного акта, предусматривающего:
- возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
- возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.