Значение казначейства в регулировании бюджетного процесса

Государственный казначей являлся  исполнителем государственной росписи. Министр финансов в конце каждого  года составлял роспись доходов  и расходов и отсылал в Государственное  казначейство для исполнения. В 1811 г. был учрежден Государственный контроль. Таким образом, высшее управление финансов разделилось на три отдела: источники  доходов были поручены Министерству финансов, движение сумм — Государственному казначейству, проверка счетов — Государственному контролю. Рассмотрение государственной  росписи и обсуждение чрезвычайных финансовых мер с 1810 г. поручены Государственному Совету.        

Росписи доходов и расходов, а также отчеты об их исполнении считались на Руси тайною, не подлежащей обнародованию. Отчасти это объяснялось  тем, что исполнение росписей в царствование Александра I совершенно не соответствовало  сметным назначениям и давало ежегодные дефициты. Кризисное положение  государственного казначейства (постоянно  увеличивающаяся сумма годового дефицита) в 1809 г. привело к необходимости  финансовых преобразований, разработать  которые было поручено М. М. Сперанскому. “План финансов”, предложенный Сперанским, включал в себя 2 части. Он предлагал: 1) обеспечить выполнение всех расходов в 1810 г. и прекратить выпуск ассигнаций, а затем 2) перейти к устройству новой финансовой системы.        

Вторая часть финансового  плана М. М. Сперанского представляла собой проект “финансового закона или сметных правил для руководства  ведомств”. Издание этого документа  положило начало новой эпохе в  истории российского бюджетного хозяйства; подобного систематического свода правил о составлении, рассмотрении и исполнении смет никогда до этого  не было.        

В 1821 г. учредили Департамент  государственного казначейства, которому были подчинены все казначеи с  их функциями. Вместе с тем требовалось  привлечение дополнительных финансовых средств, напряженная работа финансовых ведомств и отдельных лиц. Многое было сделано для разработки бюджетного хозяйства государства, и хотя эти  усилия не сразу достигли своей цели, они, тем не менее, подготовили почву  для полного государственного переустройства сметной и кассовой частей в начале 60-х гг. ХIХ столетия.        

Коренных изменений в  финансовом и бюджетном устройстве России в царствование императора Николая I (1825–1855 гг.) было немного. Но вместе с  тем идет постоянная и упорная  работа по внутреннему упорядочению управления и улучшению личного  его состава; в частности, был  проведено ряд мероприятий по упорядочиванию переписки и отчетности (было отменено более 10 тысяч ведомостей в год) и улучшению благосостояния чиновников.        

Император Николай I внимательно  следил за положением Государственного казначейства и принимал живое участие  в установлении цифр годовых бюджетов. До 1832 г. государственная роспись  доходов и расходов подписывалась  Государем Императором. С 1833 г. на утверждение  Государя Императора подавалось только мнение Государственного Совета с приложением  росписи, подписанной Председателем  Государственного Совета. В 1837 г. уездным  казначеям была дана Высочайше утвержденная инструкция, в которой были точно  определены предметы их деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм, ведения  книг, отчетности и т. д.        

С приходом к власти императора Александра II (1855–1881 гг.) произошли  коренные изменения в жизни страны, повлекшие за собой и финансовые преобразования. Началом реформы  в бюджетном, кассовом и ревизионном  деле следует считать 1858 г. Это год  начала разработки бюджетного законодательства, которая продолжалась более 3 лет. В  мае 1862 г. были утверждены “Правила о  составлении, рассмотрении, утверждении  и исполнении государственной росписи  и финансовых смет Министерств и  Главных Управлений” как результат  командировки в Европу действительного  статского советника В. Татаринова. Новая система включала в себя три главных положения: а) государственная  роспись представляет собой свод всех доходов и расходов за исключением  специальных; б) все государственные  доходы сосредоточиваются в кассах Министерства финансов, которые производят расходы напрямую кредиторам; в) проверка доходов и расходов осуществляется по подлинным документам. В этом же году было принято решение о  всеобщей гласности сведений государственной  росписи доходов и расходов.        

В период царствования императора Александра II была поставлена задача —  ввести единство кассы. Кассы Министерства финансов должны были, с одной стороны, соединить все поступающие государственные  доходы, с другой — производить  государственные расходы непосредственно  выдавая их прямым кредиторам казны. В 1864 г. единство кассы было введено  в 12 губерниях, а в 1866 г. — повсеместно. Это выразилось в том, что все  кассы МФ были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены казначейства в уездных и губернских городах, а также кассы специальных  сборщиков. К расходным кассам —  Главное казначейство в С.-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и расходные отделы губернских казначейств.        

В 1872 г. была издана единая для  всех казначейств Империи инструкция, в которой содержались правила: о порядке приема казначействами разного рода монет и кредитных  бумаг и пересылке сумм казначействами; о выплате пенсий и пособий  как единовременных, так и постоянных; о выдаче казначействами процентов  по ценным бумагам. Изменения в организации  казначейств заключались в том, что они были освобождены от ведения  сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов. Не входило  в их функции также ведение  отчетности по этим доходам, ведение  книг по недоимкам и составление  массы срочных сведений об оборотах сумм Государственного казначейства. Изменения коснулись и губернских казначейств. Они также освободились от ведения сметной бухгалтерии  по расходу сумм государственных  доходов и представления отчетов по доходам за губернию. Таким образом, в тот период казначейства представляли собой центральные кассы, в которых сосредоточивались получаемые из уездных казначейств доходы для передачи их в Государственный банк на текущий счет Департамента государственного казначейства.        

В царствование императора Александра III (1881–1894 гг.) центральные  учреждения Министерства финансов с  формальной стороны не испытали преобразований. В Департаменте государственного казначейства можно отметить только передачу 22.04.1894 г. монетного отделения по монетной части в особенную канцелярию по кредитной части, а по пробирной  — в ведение Департамента торговли и мануфактур.        

Значительные административные преобразования и быстрое развитие экономики страны повлекли возрастание  роли финансов. В царствование последнего императора Николая II (1894–1917 гг.) были проведены структурные и качественные изменения в деятельности Министерства финансов, и, в частности, в Департаменте главного казначейства. “В 1890 г. произошло  значительное возрастание штатов, изменение  структуры казначейств. Это было вызвано тем, что увеличилось  не только общее число приходно-расходных  статей, но и число отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств. Независимо от расчетов по казенным сборам казначейства должны были вести расчеты  с плательщиками по земским, казачьим и некоторым другим местным сборам. Некоторые новые налоги, например раскладочный сбор и квартирный налог, являлись очень обременительными в  кассовом отношении, так как суммы  распределялись между огромным числом плательщиков”.        

Наблюдалось увеличение объема работы казначейств по хранению залогов  винопродавцев и по выдаче процентов  по этим залогам; счету и сортировке серебряной и медной монеты от сборщиков  доходов от казенной продажи вина. Продажа гербовых, торговых документов, разного рода патентов и бандеролей также входила в обязанности  казначейств. Усложнились счетоводство и отчетность в связи с разрешением  с 1890 г. отпускать гербовые знаки  в кредит волостным правлениям, лесничим и некоторым другим учреждениям  и должностным лицам, введение судебно-пошлинных  марок и марок по благотворительному сбору с публичных зрелищ и  увеселений. Увеличилось также число  касс специальных сборщиков, и были упразднены отдельные кассы при  окружных судах и старших нотариусах с возложением обязанности приема судебных сборов на казначейства.        

С 1897 г. на казначейства были возложены прием золотых и  серебряных изделий для отправления  в окружные пробирные управления для испытаний на подлинность, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книг и отчетности по этой операции. В 1899 г. казначейства стали распределять в определенном процентном соотношении между государственной  казной и земствами поступающие  поземельные сборы. В городах, где  не было контор или отделений Государственного банка, местные казначейства выполняли  также банковские операции.        

В 1900 г. насчитывалось 728 уездных  казначейств. Они состояли в ведомстве  Департамента государственного казначейства и подчинялись казенным палатам. Исполнительная власть в казначействах  принадлежала одному казначею. Он осуществлял  надзор за деятельностью чинов казначейства, нес ответственность за сохранность  денежных средств и имущества, за исполнение казначейством своих  функций и своевременность представления  отчетности. Ежемесячно в казначействах  проводились плановые ревизии, а  кроме того, — внезапные. И те и другие оформлялись актами. Нормальной работе Департамента государственного казначейства и связанных с ним  подразделений способствовало законодательное закрепление и неукоснительное выполнение всеми министерствами и ведомствами порядка составления и рассмотрения государственной росписи доходов и расходов.        

К 1917 г. Департамент государственного казначейства был основным в системе  Минфина. Казначейство выполняло следующие  функции: устанавливало бюджет для  каждого уезда; ведало составлением и рассылкой окладных листов; продажей государственных бланков и гербовой бумаги; взысканием штрафов и недоимок; выдачей пенсий и пособий; выдачей  кормовых денег арестантам; ведением отчетности по государственным доходам  и расходам; земским сбором; выдачей  паспортов; ведением следственных дел  о чиновниках отделения и уездных  казначейств и дел по недоимкам, взысканиям и штрафам.        

После 1917 г. народный комиссар финансов РСФСР, наследуя прежние традиции, одновременно формировал и новые  подходы к управлению финансовой деятельностью. В мае 1918 г. принимается  Постановление Совнаркома РСФСР, вводившее  единство кассы, обязавшее предприятия, учреждения и должностные лица вносить  все денежные средства в кассы  Народного банка или Государственное  казначейство. С одной стороны, исполнение государственного бюджета осуществляется по принципу “единство кассы”, существовавшему  до революции, но вместе с тем наметился  переход к банковской системе  исполнения бюджета. В октябре 1918 г. кассовые операции по исполнению государственного бюджета были возложены на Народный банк РСФСР. Департамент государственного казначейства и его местные органы присоединились к учреждениям Народного  банка, образуя там сметные отделы. Завершился этот процесс в 1926 г. С  этого времени в России устанавливается  банковская система кассового исполнения бюджета, которая просуществовала  свыше 70 лет.