Значение казначейства в регулировании бюджетного процесса

       Финансовый год завершается 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение  денежных обязательств должно быть завершено  органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. До 31 декабря включительно орган, исполняющий  бюджет, обязан оплатить принятые и  подтвержденные денежные обязательства. После завершения операций по принятым денежным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете  бюджета подлежит учету в доходах  бюджета наступившего финансового  года в качестве остатка средств.        

По результатам исполнения бюджетов составляется отчет в объеме и по формам, утверждаемым Министерством  финансов РФ. Отчет об исполнении бюджета  утверждается законодательным (представительным) органом в форме закона (решения).        

Рассмотрим, например, как  утверждается отчет об исполнении федерального бюджета. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство Российский Федерации  представляет в Государственную  Думу и Счетную палату Российской Федерации отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год  в форме федерального закона. Отчет  об исполнении федерального бюджета  должен быть составлен в соответствии со структурой и кодами бюджетной  классификации, которые применялись  при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год. Перечень обязательных документов и материалов, представляемых в Государственную  Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета, регламентируется Бюджетным кодексом РФ и может  быть дополнен Министерством финансов РФ.        

Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год  в течение 1,5 месяца после его  представления в Государственную  Думу и готовит соответствующее  заключение. Государственная Дума рассматривает  отчет об исполнении федерального бюджета  в течение 1,5 месяца после получения  заключения Счетной палаты РФ. По результатам  рассмотрения отчета в Государственной  Думе РФ может быть принято решение  об утверждении либо отклонении отчета об исполнении федерального бюджета. Отчет  об исполнении федерального бюджета  утверждается в форме федерального закона.        

Важной составной частью работы по исполнению бюджета является экономический анализ результатов  исполнения бюджета. Выводы экономического анализа, проводимого финансовыми  органами, органами казначейства, ведомствами, другими структурами, используются для:

• объективной оценки результатов исполнения бюджета;
• выявления причин отклонений от утвержденных (уточненных) показателей;
• разработки предложений и рекомендаций, направленных на выявление резервов укрепления доходной базы бюджетов, обеспечение поступления в установленный срок платежей по каждому источнику доходов и каждому бюджету;
• обеспечения своевременного финансирования расходов по целевому назначению в меру выполнения производственных и оперативных планов;
• укрепления финансовой дисциплины.

       Мы видим, что процесс исполнения бюджетов представляет собой сложную, регламентируемую нормами права  процедуру, в которой огромное значение имеет деятельность органов, на которые  возложены непосредственные обязанности  по исполнению бюджета. Таким органом  на федеральном уровне является Федеральное  казначейство РФ. Но прежде чем обратиться к детальному рассмотрению его деятельности, авторы предлагают кратко рассмотреть  историю финансовых и казначейских органов России в целях установления преемственности в организации  финансового управления в стране.

Контрольные вопросы

1. Какие факторы определили перевыполнение федерального бюджета по доходам за 1999 г.?
2. Определите состав процедур исполнения бюджета по доходам.
3. Назовите основные этапы санкционирования и финансирования расходов.
4. Что такое бюджетная роспись и кем она утверждается?
5. Как осуществляется принятие денежных обязательств?
6. В каких случаях орган, исполняющий бюджет, может отказаться подтвердить принятые бюджетные обязательства?
7. В чем заключается блокировка расходов бюджета, когда она применяется?

1.2. Исторический  аспект деятельности казначейства  России в XVII – начале XX в.       

Казначейские органы в  финансовом управлении России всегда играли ведущую роль, поэтому представляет интерес обращение к истории  российского казначейства. В конце XIX в. известный ученый Иосиф Блех писал: “Устройство финансового  управления в историческом его развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история  вообще, указывая ошибки прошедшего, дает уроки для будущего, то наиболее ценными эти уроки должны быть для финансового управления и  его устройства”.        

В период правления на Руси Ивана III (1462–1505 гг.) обозначился переход  от удельного княжения, носившего  частно-хозяйственный характер, к  государственному управлению. Были созданы  приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Новая Четверть, Счетный. Приказы  подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление. Вместе с тем  системной организации государственных  финансов до Петра I не существовало.        

В период царствования Петра I (1682–1725 гг.) старые приказы не вошли  в противоречие с требованиями его  реформ. Но к тому времени они  обветшали, в их деятельности проявлялись  бесконтрольность и произвол. Поэтому  Петр I отдал предпочтение коллегиальному началу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских  государствах. Он распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную  организацию на Руси — Сенат, из 9 человек, куда вошли умные и преданные  ему люди. Утверждение Сената состоялось 22 февраля 1711 г.        

“До 1722 г. Сенат в отсутствие Государя сам издавал законы: в  области администрации он ведал  и военное дело, и иностранную  политику, и полицию безопасности и благосостояния. Наконец, одну из главнейших забот его составляли финансы, т. е. государственные доходы и расходы, новые налоги, монетное дело, а также устройство всех видов  торговли и промышленности”.        

Вместе с тем необходимо отметить, что Сенат как высший орган финансового и бюджетного управления располагал неудовлетворительными  подчиненными органами. При Сенате состояли Расправная палата и счетная  Ближняя канцелярия. Главная обязанность  Сената была “денег возможно сбирать” и определять необходимые расходы. В то же время отчеты о сборах и расходах ему ниоткуда не присылались  и он не мог составить ведомости  в целом по государству о суммах прихода, расхода и остатках. Эта  безотчетность в период войны  и финансового кризиса сильнее  всего убедила Петра I в необходимости  полного переустройства центрального управления. Результатом явилось  создание в 1717–1718 гг. вместо всей массы приказов 12 коллегий для дел государственных и главной канцелярии, заменившей собой все придворные приказы. Обязанности каждой коллегии были точно определены. Три из двенадцати имели финансовый характер. Обязанности между ними распределились следующим образом:

• Камер-коллегия — ведала окладными и неокладными денежными доходами, кроме подведомственных Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегиям; она занималась сбором прямых и косвенных налогов. К прямым налогам относилась подушная подать. Под косвенными налогами подразумевались поступления от продажи товаров, торговля которыми находилась в монопольном владении государства. Только казна могла продавать соль, вино, табак;
• Штатс-контора — управляла расходами государства. Она выделяла ассигнования на различные нужды: армию; флот; промышленные предприятия, принадлежащие государству; учебные заведения;
• Ревизион-контора — осуществляла контрольные функции как за поступлением государственных доходов, так и за расходованием средств и вещей казенных.

       Создание финансовых коллегий явилось  первым принципиальным признанием самостоятельности  финансовой администрации, и, несмотря на то что коллегии частично сохранили  порядки приказов, например сосредоточение в одних руках заведования  делом и сбора доходов от этого  дела (Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия), вместе с тем создание коллегий явилось значительным шагом  вперед.        

В 1722 г. была утверждена должность  генерал-прокурора, который становился представителем верховной власти и  государства перед Сенатом. Обновление центральных управлений вело к новому переустройству территориальных органов. За образец взяли шведскую структуру  управления, которую попытались совместить с русскими обычаями. В результате этого переустройства всю страну разделили на 11 губерний. Те, в свою очередь, делились на провинции, во главе  которых стояли воеводы.        

Контроль за поступлением доходов на местах осуществляли воеводы, но непосредственный контроль возлагался на надзирателей сборов, или камериров, под начальством Камер-коллегии. Одновременно утверждается должность  рентмейстера, или казначея, в ведении  Штатс-конторы. Казначей принимал поступающие  сборы, хранил их в особой земской  казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или “рентарея”, состояло при губернской канцелярии, а в  столице была учреждена для этих целей Казенная палата.        

Исследуя роль вышеназванных  должностей в то время, следует отметить, что “камерир” был “знатнейшим  камерным чиновником в провинции”; он наблюдал за всеми сборами, за продовольствием  войск, за государственными имуществами, за отдачей на откуп казенных статей и хозяйством общественных учреждений. Это предшественник казенной палаты и вместе с рентмейстером первый по времени местный орган финансового  управления”.1        

В период царствования Екатерины II (1762–1796 гг.) снижается значение Сената. В нем происходит разделение правительственных  функций. Сенат состоит из 6 департаментов: 4 в Санкт-Петербурге и 2 в Москве. Вводится должность генерал-прокурора, и он становится первым по значению правительственным лицом. Сосредоточение финансового управления в руках  генерал-прокурора особенно усилилось  с 1780 г., когда по Указам от 24 октября 1780 г. и от 15 февраля 1781 г. при Сенате устроилась особая организация финансового управления. Под его заведованием находились экспедиция о государственных доходах (состоящая из 4 экспедиций: доходов, расходов, счетов (контроль) и экспедиции о государственных недоимках). Для заведования предлагалось учредить должность государственного казначея, но она была введена лишь впоследствии императором Павлом I. Несмотря на то, что учреждение должности государственного казначея в период правления Екатерины II не состоялось, в 1775 г. появилась должность уездного казначея. В его обязанности входил прием и хранение всех казенных доходов своего уезда. При приеме денег от плательщиков он выдавал квитанции.        

При Екатерине II генерал-прокурору  князю Вяземскому было поручено заведование  и казначейской частью. Это положило начало сосредоточению государственных  доходов и расходов в одном  ведомстве. Сосредоточение в руках  генерал-прокурора общего надзора  за государственными доходами и расходами  дало возможность установить более  правильную финансовую систему. Генерал-прокурор ежегодно представлял на утверждение  императрицы табели о государственных  доходах, расходах и остатках. В конце  года он представлял ведомости по доходам, расходам, недоимкам и подробный  доклад с обоснованием каждой суммы, т. е. исполнение государственной росписи.        

Таким образом, жизнь и  объективное развитие экономики  и государственного строительства  подвели к необходимости создания таких органов, как Государственное  казначейство и Министерство финансов. У истоков их образования стояли неординарные люди, во многом определившие становление и развитие этих органов. По восшествии на престол императора Павла I (1796–1801 гг.) учреждается должность  государственного казначея, которая  обособляется от должности генерал-прокурора, и управление финансовой частью становится самостоятельным. Первым государственным  казначеем был назначен Алексей  Иванович Васильев, а затем он становится членом состоявшего при Императоре Совета. В Именном Указе, данном А. И. Васильеву 4 декабря 1796 г., перечисляются  учреждения, вверяемые его управлению, и дается поручение заняться анализом исполнения бюджета государства. “Определив Вас Государственным Казначеем, — гласит этот Указ, — соизволяем, чтобы Вы по тому имели в точном ведении Вашем как казначейство, так и экспедиции о доходах, расходах для свидетельства счетов и о  доимках, причисляя к оным и особую экспедицию, для разбора и расчета  внутренних долгов учрежденную. При  самом вступлении в важную должность, на Вас возлагаемую, приложите старание собрать сведения и Нам, как наискорее, доставить о штатных и чрезвычайных или временных расходов, дабы Мы, рассмотря оные и распорядя сообразно  прямым нуждам государственным, могли  поставить Вас в лучшую удобность  управлять сею частию и отвратить  всякий недостаток или затруднения”.        

За время заведования  Государственным казначейством  А. И. Васильевым было издано много работ. Особого упоминания заслуживают  труды по упорядочению составления  смет доходов и расходов и отчетов  по казначейству, а также устройство бухгалтерии по этой части. Труды  Васильева не замедлили снискать расположение императора Павла I, пожаловавшего  ему ряд наград и отличий. Преобразования, проводимые Павлом I, повлекли за собой  значительное сокращение штатов многих учреждений, однако органы казначейства оставались без изменения, что свидетельствует  о той роли и значении, которое  придавал император этому органу.        

При Александре I (1801–1825 гг.) с учреждением в 1802 г. министерств  заведование делами государственного хозяйства было вверено государственному казначею и министрам финансов, коммерции  и внутренних дел. При этом ведомство  государственного казначея осталось нетронутым, и функциональные обязанности главного казначея оставлены без изменения. Правда, казенные палаты были отнесены к ведению Государственного казначейства лишь по части казенных сборов, установленных  законами, доставления их в подлежащие места и хранения денежной казны. Следовательно, ему были подчинены  все губернские и уездные казначеи, счетные экспедиции казенных палат  и статные и остатные казначейства.