Зовнішні державні запозичення в Україні: проблеми та перспективи розвитку

2.1 Сучасний зовнішньо-борговий стан в Україні

Протягом 2008 - 2010 років у зв'язку з посиленням кризових явищ та зростанням потреби у фінансуванні державного бюджету істотно збільшився обсяг державного боргу та показник його відношення до внутрішнього валового продукту. При цьому підвищення курсу іноземної валюти відносно національної валюти призвело до збільшення обсягу державного зовнішнього боргу, вираженого у національній валюті, та, відповідно, загального обсягу державного боргу. Якщо у 2007 році відношення обсягу державного боргу до внутрішнього валового продукту становило 9,9 відсотка, то на кінець 2009 року зазначений показник підвищився до 24,9 відсотка, а на кінець 2010 року - до 29,4 відсотка внутрішнього валового продукту.

Істотно збільшився обсяг видатків на обслуговування державного боргу. Частка відповідних платежів у загальній сумі видатків державного бюджету збільшилася з 1,6 відсотка у 2008 році до 3,7 відсотка у 2009 році і на кінець 2010 року становила близько 6 відсотків, що пов'язано із збільшенням обсягу державного боргу, девальвацією гривні і підвищенням відсоткових ставок в умовах фінансової кризи.

Протягом 2006 - 2009 років поступово зменшувався середній строк обігу державних боргових зобов'язань - з 13,3 до 12,7 року. Станом на кінець 2010 року зазначений строк, незважаючи на тенденцію до зменшення, залишається значним, особливо в умовах погіршення фінансової кон'юнктури на внутрішньому та зовнішніх ринках капіталу, що спостерігається починаючи з 2008 року, і становить 10,4 року. [14]

З метою розв'язання проблеми залучення на внутрішньому ринку достатнього обсягу запозичень за прийнятною вартістю в умовах відсутності доступу до світового ринку капіталу активізовано здійснення заходів у напрямах сприяння розвиткові внутрішнього ринку державних цінних паперів та поглиблення співпраці з міжнародними фінансовими організаціями. Такий підхід дав змогу задовольнити частину потреби у державних запозиченнях за рахунок внутрішніх джерел та створити умови для залучення зовнішніх кредитів, вартість яких є нижчою, порівняно з вартістю розміщення єврооблігацій.

З метою розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів у рамках реалізації Концепції розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів України на 2009 - 2013 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 березня 2009 р. N 316 (Офіційний вісник України, 2009 р., N 24, ст. 812), здійснено протягом 2009 - 2010 років ряд заходів, зокрема:

      запроваджено ринкове ціноутворення під час первинного розміщення державних цінних паперів на внутрішньому ринку та конкурентну процедуру проведення аукціонів, яка передбачає розміщення державних цінних паперів одним етапом, що значно підвищило рівень довіри до держави з боку інвесторів та сприяло збільшенню попиту на державні цінні папери;

      створено систему первинних дилерів на внутрішньому ринку державних цінних паперів, проведено відбір первинних дилерів та укладено з ними договори;

      запроваджено управління ризиками шляхом здійснення підготовки квартальних планів управління державним боргом та звітування про їх виконання.

У результаті здійснення зазначених заходів частка державного боргу, вираженого в національній валюті, становила на кінець вересня 2010 р. 43,7 відсотка його загального обсягу, порівняно з 28,3 відсотка на кінець 2008 року та 40,1 відсотка на кінець 2009 року; частка державного боргу в іноземній валюті відповідно становила 56,3 відсотка, з яких у євро - 3,9 відсотка, у доларах США - 30,8, у спеціальних правах запозичення - 20,2, у японських єнах - 1,4 відсотка. Середньозважена ставка дохідності за облігаціями внутрішньої державної позики знизилася з 20,2 відсотка у 2009 році до 13,3 відсотка на кінець вересня 2010 року. [15]

З метою підтримки фінансового стану державних і рекапіталізованих за участю держави банків та захисту інтересів вкладників збільшено їх статутний капітал на суму 43,5 млрд. гривень за рахунок випуску у 2008 - 2010 роках облігацій внутрішньої державної позики та здійснено у 2010 році відшкодування податку на додану вартість на суму 16,4 млрд. гривень.

На сьогодні залишається актуальним питання щодо прийняття Закону України "Про державний борг та гарантований державою борг" як комплексного нормативного акта, яким планується врегулювати процес управління державним боргом та гарантованим державою боргом, визначити основні принципи управління ними та особливості ведення обліку і здійснення контролю за їх утворенням, а також операції з активного управління державним боргом.

2.2 Роль зовнішніх позик у розвитку фінансової системи України.

Запозичення як метод мобілізації фінансових ресурсів є звичайним, загальновизнаним інструментом регулювання економіки та фінансових відносин в державі.

Механізм впливу позик на макроекономічну ситуацію не однозначний. Структура державного боргу за використанням залучених коштів свідчить, що державні позики переважно спрямовувались на поточні потреби держави: забезпечення стабільності функціонування грошово-кредитної системи, фінансування дефіциту платіжного балансу та державного бюджету і здійснення "критичного імпорту" (переважно енергоресурсів). І тільки невелика їх частина спрямовувалася безпосередньо на розвиток економіки. Занепокоєння викликає велика питома вага коротко- та середньострокових зобов'язань (13 % — до 5 років, 62 % — від 5 до 10 років, 11 % — від 10 до 15 років, 14 % — понад 15 років). У результаті нераціональних і зайвих зовнішніх запозичень можуть виникнути такі боргові зобов'язання перед нерезидентами, які в майбутньому значно обмежать можливості уряду щодо здійснення незалежної економічної політики.

Формування та нагромадження державного боргу в економіці України було спричинене рядом суб’єктивних та об’єктивних факторів. Серед об’єктивних причин формування державного боргу слід назвати трансформаційний спад, викликаний процесами переходу української економіки від командно-адміністративної системи до ринкової; скорочення надходжень до бюджету через звуження податкової бази;  незбалансованість торгівельного балансу; переважання неефективних та енергомістких технологій тощо. Дію суб’єктивних чинників можна пояснити наявністю непослідовних та неефективних методів управління державним боргом, що у результаті може суттєво вплинути на його структуру та обсяги.

Сьогодні проблему раціонального використання залучених коштів, в тому числі траншів МВФ обговорюється досить жваво як політиками та і економістами, звертаючи увагу на те, що частина коштів МВФ іде на фінансування дефіциту бюджету для поповнення валютних резервів Нацбанку, а Міжнародний валютний фонд дозволяючи витрачати гроші на покриття бюджетного дефіциту не цікавиться цільовим використанням цих коштів.

2.3 Зовнішні державні запозичення у борговій стратегії.

Для України вкрай необхідною є розробка стратегії зовнішніх запозичень. Здійснення ефективного управління зовнішнім державним боргом України передбачає розробку концепції такої боргової стратегії, в якій державний борг розглядатиметься не з позиції боргового тягаря на національну економіку, а як інструмент в механізмі забезпечення економічного зростання країни.

Наявні два основних напрямки концепції боргової стратегії України:

1) повна відмова від нових зовнішніх державних запозичень;

2) здійснення нових зовнішніх запозичень у безпечних розмірах на інвестиційні цілі.

Науково доведено, що зовнішні державні запозичення необхідні для забезпечення платоспроможності держави та досягнення економічного зростання. Тому другий напрямок розробки боргової стратегії, а саме здійснення нових зовнішніх запозичень у безпечних розмірах для інвестиційних цілей, є більш прийнятним для України.

Стратегічною метою державної боргової політики України має стати залучення фінансових ресурсів для ефективної реалізації програм інституційного та інвестиційного розвитку країни із одночасним забезпеченням стабільного співвідношення державного боргу до ВВП. Важливим завданням стратегічного управління державним боргом є також пошук оптимального співвідношення між борговим та податковим фінансуванням бюджетних видатків.

Основними  цілями стратегії є:

      утримання обсягу державного боргу на економічно безпечному рівні, не вище ніж у 2010 році;

      своєчасне та у повному обсязі виконання зобов'язань за державним боргом;

      мінімізація вартості обслуговування державного боргу з урахуванням ризиків;

      здійснення державних запозичень на основі відповідних планів і обґрунтованих прогнозів потреби держави у фінансових ресурсах;

      забезпечення ефективного функціонування внутрішнього ринку державних цінних паперів та розширення доступу до міжнародного ринку капіталу;

      удосконалення нормативно-правової бази з питань управління державним боргом;

      подальше формування іміджу України як надійного позичальника, що вчасно та в повному обсязі виконує свої боргові зобов'язання.

Щоб досягти зазначених цілей, уряду потрібно забезпечити шляхи виконання таких завдань:

      оптимізація структури державного боргу в розрізі валюти і відсоткових ставок, що дасть змогу мінімізувати відповідні ризики;

      мінімізація ризиків, пов'язаних з рефінансуванням та дотриманням середньозваженого строку до погашення боргових зобов'язань держави у визначених цією стратегією межах;

      підвищення рівня ліквідності державних боргових цінних паперів, що дасть змогу підвищити попит на них з боку інвесторів;

      упровадження сучасних біржових технологій під час торгівлі облігаціями внутрішньої державної позики та казначейськими зобов'язаннями; здійснення нових запозичень для підтримки та розвитку пріоритетних сфер розвитку економіки, переважно транспортної і міської інфраструктури, енергетики та енергозбереження, а також фінансування фіскального дефіциту бюджету;

      забезпечення ефективної співпраці з провідними міжнародними рейтинговими агентствами щодо присвоєння ними суверенного кредитного рейтингу Україні та її борговим зобов'язанням;

      забезпечення прозорості діяльності, пов'язаної з управлінням державним боргом, та публічності відповідної інформації.

Зокрема, Кабінет Міністрів схвалив основні заходи, які повинні бути спрямовані на виконання завдань стратегії. До них належать:

      узгодження напрямів політики управління державним боргом напрямами бюджетної та грошово-кредитної політики;

      удосконалення нормативно-правової бази з питань управління державним боргом;

      складення річного графіка проведення аукціонів облігацій внутрішньої державної позики із зазначенням видів та строків обігу боргових цінних паперів;

      проведення щокварталу аналізу та оцінки ризиків, пов'язаних з державним боргом;

      здійснення регулярного розміщення державних цінних паперів з різними строками обігу для підтримання кривої дохідності;

      запровадження розміщення облігацій внутрішньої державної позики та казначейських зобов'язань на фондових біржах;

      створення належних умов для ефективного функціонування первинних дилерів та підтримання ними двостороннього котирування державних боргових цінних паперів;

      підвищення ефективності та результативності співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями і фінансово-кредитними установами, пов'язаного із залученням та використанням їх фінансових ресурсів;

      здійснення операцій з активного управління державним боргом та управління ліквідністю єдиного казначейського рахунка і коштів валютних рахунків;

      розширення переліку державних боргових цінних паперів, у тому числі індексованих на рівень інфляції, амортизаційних та з можливістю дострокового погашення;

      активізація роботи з випуску державних боргових цінних паперів для населення;

      забезпечення регулярного подання міжнародним рейтинговим агентствам статистичних і аналітичних даних щодо соціально-економічного та політичного становища України;

      співробітництво з міжнародними фінансовими організаціями, фінансово-кредитними та іншими установами в напрямі обміну досвідом і навчання у сфері управління державним боргом;

      підтримка на належному рівні та розвиток інформаційно-технічного забезпечення процесу управління державним боргом, зокрема шляхом удосконалення інформаційно-аналітичної системи "Управління державним боргом";

      розміщення інформації про управління державним боргом на офіційному веб-сайті Мінфіну.

Реалізація Стратегії дасть змогу досягти таких результатів на кінець 2011, 2012 і 2013 років відповідно:

      відношення обсягу державного боргу до внутрішнього валового продукту - на рівні не більш як 32, 30 і 28 відсотків;

      частка державного внутрішнього боргу - не менш як 46, 46 і 48 відсотків;

      частка державного боргу з фіксованою ставкою - не менш як 69, 73 і 80 відсотків;

      середньозважений строк до погашення державного боргу - не менш як 4, 4 і 5 років. [11. 368]

Графік погашення основної суми державного боргу протягом наступних 10 років відображає практичну відсутність боргового навантаження у 2014 році та його зменшення, починаючи з 2016 року (рис. 2). З метою згладження навантаження та уникнення ризику рефінансування (який може мати місце у разі запозичень зі строками погашення у інші роки) доцільним є здійснення державних запозичень відповідним обсягом з терміном погашення у вказаних роках.