Анализ расходов бюджета Брянской области

     В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имели возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и были вынуждены проводить политику выборочного и / или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе – за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствовали стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

     Предоставление  органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, стало ключевой задачей реформы межбюджетных отношений. В 2001-2005 гг. она осуществлялась в рамках Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

     В соответствии с Программой, для решения вышеназванной задачи было необходимо:

     - четко разграничить, на основе  количественного анализа и единых  принципов, расходные полномочия  между органами власти разных  уровней (федеральным, региональным  и местным), сократив в максимально  возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

     - обеспечить самостоятельность органов  власти субъектов и местного  самоуправления в управлении  расходами соответствующих бюджетов;

     - сократить, а в перспективе  – ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

     - законодательно определить порядок  изменения разграничения расходных  полномочий при соответствующем  перераспределении бюджетных ресурсов  между уровнями бюджетной системы и / или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

     В этих целях было необходимо ввести в Бюджетный кодекс понятие «расходные полномочия» - права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:

     а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности  общественных услуг, натуральные и  финансовые нормативы, уровень и  структуру расходов);

     б) обеспечивать их финансовыми средствами;

     в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

     Это было сделано Федеральным законом  от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

     Одновременно  в Бюджетном кодексе должно было быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в  соответствии со следующими критериями:

     1) субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

     2) территориальное соответствие (максимальное  совпадение территориальной юрисдикции  органа власти, реализующего расходные  полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

     3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность  общества в целом в реализации  расходных полномочий, тем, при  прочих равных условиях, за более  высоким уровнем власти они  должны закрепляться);

     4) эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные / местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

     5) эффект масштаба (концентрация бюджетных  расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств). В общем случае необходимо стремиться к закреплению всех 3-х видов расходных полномочий (нормативно - правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы (исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения), что предотвращает возникновение «нефинансируемых мандатов».

     Это также было реализовано Федеральным  законом № 120-ФЗ.

     В ходе дальнейшего реформирования разграничения  расходных полномочий необходимо руководствоваться  следующими подходами:

     - обязательства по финансированию  расходов (предоставлению общественных  услуг), нормативно-правовое регулирование  которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции);

     - расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории страны в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами, могут софинансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

     - необходимо соблюдение законодательного  запрета на принятие нормативных правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования.

     Наиболее  существенными изменениями в  распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы  должны стать:

     а) обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их возможном финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов Российской Федерации за счет выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий;

     б) передача расходных полномочий по начальному профессиональному, а также части  среднего профессионального и высшего  образования (за исключением учебных  заведений федерального или межрегионального значения) органам власти субъектов Российской Федерации;

     в) завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам  учреждениям и организациям, находящимся  в ведении федеральных органов  власти, в федеральный бюджет;

     г) существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства. При  этом общий объем средств на ЖКХ  может возрасти за счет платежей населения, в том числе - с возможным предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения; 
д) включение в сферу расходных полномочий муниципальных образований базовых общественных услуг (школьное образование, здравоохранение, культура и др.).

     Особое  внимание должно быть уделено разграничению  расходных полномочий между органами государственной власти субъектов  Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также  законодательному закреплению механизма финансового обеспечения выполняемых муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.