Бюджетная система России и пути ее совершенствования

       2.2Сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов   

       Российской Федерации и местных бюджетов

      Изменения расходных обязательств и доходных источников, происходящие в 2006-2008 годах, привели к изменениям в сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ. Сбалансированность бюджетов оценивается как расчетный дефицит субфедеральных бюджетов, то есть расходные обязательства минус доходы (без учета безвозмездных перечислений).

     Результаты оценки сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета безвозмездных перечислений) представлены в Таблице 4.(см.приложениеВ).

      По оценкам, в результате перераспределения полномочий для большинства субъектов РФ в 2006 году резко ухудшилась сбалансированность бюджетной системы. Это было связано как в некоторой централизацией в 2006 году налоговых доходов, так и с увеличением расходных обязательств субфедеральных бюджетов по собственных расходным полномочиям (в особенности по статье «Социальная политика» из-за реформирования системы льгот), и нехваткой средств, выделяемых через Федеральный Фонд компенсаций на исполнение регионами переданных им федеральных полномочий.[29,с24;30]    

     В 2006 году в среднем по всем субъектам РФ расчетный дефицит бюджетов снизился более чем в 2 раза с 10,8% до 5,2% к расходным обязательствам (хотя в 2006 году ожидалось, что расчетный дефицит в 2007 году существенно не изменится). Безусловно, полученные результаты не являются точной оценкой, но дают возможность с уверенностью говорить о тенденциях. Число субъектов РФ, у которых расчетная оценка объема доходных источников превышает оценку объема расходных обязательств, увеличилась с 6 регионов в 2006 году до 17 в 2007 году (с учетом того, что количество регионов-доноров в 2006 году было равно 20, в 2007 году - 18). При этом, в 15 регионах, наоборот, в 2007 году ситуация ухудшилась. В частности, существенно вырос расчетный дефицит у Тюменской области и Ханты-Мансийского АО (почти на 100%), Чукотского АО (на 40%) и Белгородской области (на 20%). В основном, это связано с существенным снижением налоговых доходов данных субъектов РФ.

     В 2007 году не было существенного перераспределения расходных полномочий между федеральным и субфедеральными бюджетами, а доходные источники из-за изменения налогового и бюджетного законодательства несколько снизились. Поэтому сбалансированность консолидированных бюджетов РФ несколько ухудшилась, то есть расчетный дефицит вырос до 5,7% от расходов субфедеральных бюджетов. Однако такая ситуация является довольно оптимистичной, поскольку дальнейшее введение закона о местном самоуправлении потребовало от субъектов РФ дополнительных затрат, в особенности, на выравнивание бюджетной обеспеченности вновь созданных муниципальных образований. Помимо этого продолжались процессы передачи федеральных расходных полномочий на уровень субъектов РФ («делегирование» полномочий), что, потребовало от субъектов РФ дополнительных расходов на администрирование, связанных с исполнением этих полномочий Свою роль также  сыграли и индексации в 2007 году минимальной заработной платы, которые существенно увеличили расходы субфедеральных бюджетов на выплату заработной платы. .[29,с24]    

      Результаты сбалансированности местных бюджетов субъектов РФ (без учета безвозмездных перечислений) в 2006-2008 годах представлены в Таблице 5(см.приложение Г).

      В 2006 году расчетный дефицит местных бюджетов составлял около 43,3% от расходов, а в 2007 году он снизился до 36,4%. Это, в первую очередь, связано с перераспределением расходных обязательств между региональными и местными бюджетами, а также с вынужденным сокращением собственных расходов местных бюджетов. Необходимо отметить, что в 2006году местные бюджеты всех субъектов РФ имели расчетный дефицит, минимальное значение которого по всем субъектам РФ составляло около 20%. В 2007году в 5 субъектах РФ местные бюджеты уже являлись расчетнопрофицитными максимальные значения показали Агинский Бурятский АО (39,5%) и Волгоградская область (34,4%).

  Несмотря на некоторое сокращения расчетного дефицита у большинства субъектов РФ собственные доходы местных бюджетов (без безвозмездных поступлений) смогли обеспечить покрытие не более 50% расходных обязательств местных бюджетов. Поэтому первостепенную значимость приобрели методики распределения региональной финансовой помощи, от которых, в первую очередь, зависит обеспеченность расходных потребностей местных бюджетов доходными источниками, особенно в условиях запрета на использование дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты. Важно, что в 2006 году вступила в силу новая глава Бюджетного Кодекса РФ, регулирующая межбюджетные отношения. Согласно требованиям этой главы субъекты РФ должны были утвердить формализованные и прозрачные методики распределения региональной финансовой помощи (особенно Региональных фондов финансовой поддержки), основывающиеся на объективной оценке доходных возможностей и расходных потребностей местных бюджетов. .[28,с12]    

      Благодаря этим мерам эффективность и справедливость распределения финансовой помощи во многих регионах в2006-2008 г. существенно повысились, а у местных бюджетов появилась заинтересованность в наращивании собственных (без финансовой помощи) доходных источников. Однако во многих субъектах РФ остается еще много нерешенных проблем (и даже нарушений федерального законодательства) в области построения межбюджетных отношений, которые должны быть решены в краткосрочной перспективе 2010-2012 г и совершенствоваться дальше на основе стратегии развития межбюджетных отношений на период до 2020 г. предложенной в пункте3.2.

41

     3Направления реформирования бюджетной системы РФ

      3.1Направления увеличения доходной базы бюджетов и повышение 

       эффективности расходования бюджетных средств

      Сегодняшний кризис наглядно продемонстрировал все наши слабые стороны в экономике, финансовой системе, бюджетном устройстве.

Ситуация в экономике и в бюджете в настоящее время настолько критична, что без кардинальных изменений как в самой экономике, так и в организации бюджетного процесса никак не обойтись. Между тем осуществление бюджетного процесса, включающего и бюджетное планирование, в условиях кризиса очень сложная работа в силу объективных причин.

     Необходимо, с одной стороны, безусловное исполнение социальных обязательств перед населением (с тем, чтобы поддержать его в трудных условиях), с другой — существенная экономия бюджетных средств. Экономить за счет чего? Огромный ресурс дополнительных бюджетных средств имеется в организации бюджетного процесса. Той организации, основы которой были заложены Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах. Данная реформа была призвана обеспечить стимулирование экономического роста за счет тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами государственной политики.Главной целью было повышение эффективности государственных расходов: достижение результатов с меньшими затратами. [25,с12].

     С начала реформы прошло пять лет. Достигли ли мы намеченных тогда целей? Скорее нет, чем да, бюджетные средства продолжают «растаскивать»на всех уровнях власти начиная с верхних эшелонов заканчивая чиновниками низового звена. Говорить об эффективности государственных расходов сегодня, к сожалению, не приходится.

          Необходимо в кризисный период тщательно продумать и систему повышения доходной базы бюджетов:

     Сегодня налог на прибыль является больной темой. От 30 % до 50 % доходов субъектов РФ формируются за счет этого налога, и сейчас он вследствие кризиса недопоступает в значительных объемах. Тем не менее  необходимо в целях исчисления налога на прибыль организаций законодательно установить возможность признания затрат инвесторов на строительство или финансирование объектов транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуры, а также инженерных сетей для государственных или муниципальных нужд. А для бюджетов — это новые выпадающие доходы.

     Одна из возможных мер, которая в какой-то степени может помочь нивелировать указанную проблему, заключается в следующем. Необходимо чтобы в случае перечисления в региональные или местные бюджеты добровольных целевых безвозмездных пожертвований, они могли бы быть реализованы без внесения изменений в соответствующие законы (решения) о бюджете. Разумеется, в том случае, если эти поступления не будут иметь целевого назначения, они должны пройти через поправки к бюджету и распределяться в режиме сверх утвержденных бюджетом доходов.

     Обязательна сейчас и дальнейшая поддержка малого и среднего предпринимательства. Одна из мер предполагает, что максимальная планка выручки, при которой предприниматели имеют право на упрощенную систему налогообложения, будет поднята с 20 до 60 млн руб., что также сулит субъектам РФ и муниципальным образованиям дополнительные выпадающие доходы. Что этому противопоставить? Основная надежда связана с тем, что при установлении такой нормы соответствующие доходы бюджетов будут по крайней мере сохраняться на прежнем уровне за счет наращивания объемов предпринимательства. Не сбрасываем со счетов также и возможность дополнительной финансовой поддержки из федерального бюджета. [16,с6].

    В настоящее время ведется работа над темой изменения направления поступлений по налогам, взимаемым в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и налогам, взимаемым в виде стоимости патента. Следует переориентировать поступление этих доходов на уровень муниципальных образований.

     Стоит рассмотреть еще одно предложение, направленное на увеличение доходов муниципальных образований. Речь идет о передаче штрафных санкций на местный уровень. Следует определиться, какие штрафы (например, если они назначаются должностным лицом или какими-либо органами на территории данного муниципального образования) могут поступать как неналоговые поступления в местные бюджеты. В настоящее время основная их часть поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. На наш взгляд, значительное число штрафов следовало бы все же передать муниципальным образованиям, тем более что в Бюджетном послании президент говорит о том, что неналоговым поступлениям нужно уделять больше внимания.

     Важно также уделить внимание  совершенствованию администрирования налоговых доходов и прежде всего транспортного налога. Как один из вариантов было бы целесообразно возложить эту функцию на органы МВД. Здесь есть целый ряд технических сложностей, которые стоит разрешить, но в целом мы считаем, что собираемость транспортного налога удалось бы таким образом  существенно улучшить.

    В рамках реформирования бюджетного процесса удалось осуществить:

переход на среднесрочное планирование. Правда, из-за кризиса в этом году пришлось приостановить планирование показателей на трехлетний период, но мы считаем, что данная мера временная.

     Совершенствование бюджетного процесса в части составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, произведено детальное описание полномочий участников бюджетного процесса.

внесение изменений в Бюджетную классификацию РФ (в том числе осуществлен переход на утверждение основных позиций бюджетной классификации не отдельным законом, а Бюджетным кодексом РФ);

внедрение планирования бюджетных обязательств на основе разделения их на действующие и принимаемые обязательства.

     Одним из главных направлений реформирования бюджетного процесса должно стать совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, а также более тесная увязка бюджетного планирования с прогнозом социально-экономического развития (предоставляет министерство экономического развития и торговли),долгосрочными целевыми программами. Приходится признать, что применение программно-целевого планирования до сих пор ограничивается только разработкой и реализацией федеральных целевых программ. Но подход к разработке и реализации данных программ практически остался без изменения. Правительством не приняты соответствующие документы, определяющие порядок формирования, реализации и проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ, срок принятия которых был установлен еще в 2007 году. Эффективность реализации программ оценивается с помощью комплексного анализа параметров выполнения федеральных целевых программ. На основе данной оценки Минэкономразвития России в 3 квартале 2009 года реализация только пяти программ признана эффективной, по 34 программам отмечена средняя эффективность реализации, по 14 программам оценка эффективности не произведена, так как не было начато финансирование программ из всех источников финансирования.

     В рамках бюджетной реформы целесообразно сформировать новые подходы к финансированию бюджетных инвестиций, направляемых на повышение самостоятельности и ответственности регионов и главных распорядителей бюджетных средств в вопросах формирования и исполнения инвестиционной политики. Но практика реализации государственной политики в области бюджетных инвестиций в последние годы показала, что имеется ряд существенных недостатков в сфере принятия и реализации как федеральных целевых программ, так и Федеральной адресной инвестиционной программы.

     Значительно затруднена процедура прохождения документов в федеральных органах из-за большого количества инстанций, с которыми они должны быть согласованы. Наличие административных барьеров увеличивает сроки согласования и утверждения проектно-сметной документации по объектам, включенным в федеральные целевые программы. Существенным недостатком является несвоевременное открытие бюджетного финансирования на реализацию запланированных мероприятий, а также неравномерность поступления средств на эти цели в течение финансового года.

     Недостаточно обеспечено участие субъектов Российской Федерации в формировании перечня строек и объектов, что не позволяет в полной мере учесть интересы и приоритеты регионов. Имеет место и несвоевременное доведение до субъектов Российской Федерации информации о разработке федеральных программ, а также отсутствие четкой схемы подачи необходимых документов в федеральные ведомства. Это ведет к тому, что регионы направляют свои бюджетные заявки с опозданием либо неправильно оформленные.