Межбюдженные отношения в России и пути их решения

Ясно также, что поднять  уровень собственных доходов  регионов уже сейчас можно путем  преобразования части отчислений от федеральных регулирующих доходов  в собственные доходы территориальных  бюджетов. Эти отчисления можно закрепить  за регионами в форме квот на долговременной основе. Подобное правило следовало  бы ввести и в регионах для муниципальных  образований, что существенно повысит  заинтересованность администраций  не только в дальнейшем увеличении уровня собственных доходов, но также  и в наиболее полном и своевременном  сборе регулирующих налогов на территории. Для получения своей части  регулирующих налогов необходимо обеспечить полностью поступление их в бюджетную  систему. Что касается твердо квотируемой  части, то она должна поступать от налогоплательщиков непосредственно  в территориальные бюджеты.

Этот стимул может быть усилен, если сверх закрепленных на постоянной основе долей регулирующих налогов вместо различных дотаций  утверждать временные (но не менее чем  на год) нормативы отчислений в порядке  бюджетного регулирования. А к дотациям следует прибегать в последнюю  очередь, когда исчерпаны все  другие меры по разграничению налогов  между уровнями бюджетной системы  и установлению нормативов отчислений от регулирующих доходов.

Гибким должен быть и подход к установлению нормативов отчислений от регулирующих доходов. Принципиально  должно обеспечиваться оптимальное  сочетание единых для всех территорий нормативов с нормативами дифференцированными - как по налоговому потенциалу той  или иной территории, так и по видам налогов, а также по уровню или размеру устанавливаемого норматива (максимальный или минимальный).

Как показывает опыт, единый подход к территориям должен заключаться  не в одинаковых (единых) размерах нормативов отчислений, а в единых методиках  их исчисления. Например, как это  делается при формировании трансфертов. Здесь по единой формуле устанавливаются  дифференцированные (в %) доли субъектов РФ в федеральном Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР). При этом факторы, включаемые в формулу (численность населения, бюджетные доходы и расходы), одинаковы для всех территорий, но они имеют разное количественное выражение, что и позволяет лучше учитывать особенности каждого региона или территории.

Однако все это, по существу, является лишь совершенствованием существующей практики регулирования межбюджетных отношений. На наш взгляд, уже назрел вопрос замены действующего нормативно-долевого метода определения финансовой помощи регионам другим, более справедливым и эффективным.

В последние годы в консолидированных  бюджетах субъектов РФ собственные  доходы составляют от 30 до 33%, а средства бюджетного регулирования от 67 до 70%. При таком соотношении о действительной самостоятельности региональных бюджетов серьезно говорить не приходится. Механизмы  поступления средств бюджетного регулирования также далеки от совершенства. Так, размеры отчислений из ФФПР, как  правило, в несколько раз (в 1998 г. - в 3 раза) меньше реально недостающих  средств. Несмотря на то что доля получаемых из этого фонда трансфертов составляет всего лишь 10,1% доходов территориальных  бюджетов, для высокодотационных  регионов они имеют большое значение.

Однако главный недостаток состоит в том, что основным критерием  выделения централизованной помощи служит отставание регионального бюджетного среднедушевого дохода от среднего по России, а он не учитывает резкую дифференциацию потребностей территориальных  бюджетов в финансовых ресурсах из-за специфики природно-климатических  условий, демографической ситуации, транспортно-географического положения, социально-экономического развития и  т.д. Случается и так, что право  на трансферты регион получает не по среднедушевым  показателям, а по простому превышению расходов над доходами.

ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений  и региональных финансов России —  резкая диспропорция между переданными  на региональный уровень финансовыми  ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений  остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет региональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой  почти неограниченные теневые полномочия.

Также одной из основных причин является недостаточно эффективная  система распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая регионы усиленно работать в плане оптимизации  своих финансово-хозяйственных ресурсов и поощряющая иждивенчество. Конечно, определенные позитивные сдвиги в данном направлении есть, но они все еще  недостаточны, чтобы в ближайшее  время существенно изменить ситуацию к лучшему.

Даже в бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. прямо указывается  на то, что пока не найден оптимальный  баланс между объективно необходимым  выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов, снижения уровня дотационности, повышения ответственности за принимаемые  на местах решения. Также в данном послании обращается внимание, что  с трудом преодолеваются традиции централизованного  регулирования доходов и расходов местных бюджетов. Имеются факты  оплаты расходных обязательств муниципальных  образований напрямую их бюджетов субъектов  РФ. Устранение муниципальных образований  от реализации их собственных полномочий приводит к размыванию ответственности, отсутствию стимулов у муниципальных образований к поиску более эффективных способов реализации этих полномочий. И, вообще, до настоящего времени в большинстве регионов не решена задача закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ.

На наш взгляд, система  межбюджетных трансфертов должна быть ориентирована не на само по себе выравнивание в плане реализации финансовой самостоятельности  регионов и муниципалитетов и  снижения уровня различий в их социально-экономическом  развитии, а на выравнивание социально-экономической  базы действительно нуждающихся  регионов, отсталость которой является причиной финансовой несостоятельности  этих регионов. Должна быть создана  четкая нормативно-правовая основа и  система, объективно оценивающая усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической  базы. Эффективное стимулирование регионов в данном плане должно привести со временем к снижению или ликвидации отсталости социально-экономической  базы, что приведет к существенному  сокращению дотационных регионов. Таким  образом выделять необходимо трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы  лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах  их самостоятельного развития и при  условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

 Все это, конечно,  невозможно без увязки с налоговой  политикой, которая в последнее  время направлена, наоборот, на централизацию.  Конечно, есть много моментов, когда усиление централизации  оправданно. На наш взгляд, она  была оправданна в 90-х и начале 2000-х годов, когда налогооблагаемая  база страны была очень слаба,  были сильны сепаратистские настроения  в регионах и началась политика  по укреплению вертикали власти. Но в последние годы, когда  страна была в состоянии интенсивного экономического роста, такая политика неоправданна. Да и с вертикалью власти федеральные власти явно «перегнули палку». Россия все сильнее и сильнее приобретает черты унитарного государства.

На наш взгляд, также  необходимо обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

Также необходимо применять  систему санкций как за нарушение  сроков и размеров перечислений предусмотренных  средств из республиканских и  региональных бюджетов в федеральный, так и за нарушение сроков и  размеров предоставления финансирования из федерального бюджета регионам и  бюджетным организациям.

К позитивным итогам преобразований в федеративных отношениях, осуществляемых в последние годы, следует отнести  начавшийся процесс совершенствования  федеративной административно-территориальной  структуры государства, а именно, укрупнение регионов. Само количество субъектов Федерации чрезвычайно  велико (89), в мире нет подобного  аналога федеративного государства. Очевидно, что в условиях достаточно централизованной системы управления экономикой и социальной сферой в  России, это сказывается на качестве государственного управления (естественно, не в лучшую сторону). И, наконец, существует очень сложная проблема, как было ранее сказано, асимметричности  российского федерализма в плане  экономического «неравенства регионов». Укрупнение регионов должно несколько  снизить эту ассиметричность  и тем самым облегчить процесс  межбюджетного выравнивания.

Конечно, данный процесс  должен проходить на взаимовыгодной основе и не может, да и не должен затрагивать республики, области, округа, построенные по национальному признаку.

Что касается дальнейшего  развития межбюджетных отношений, то мы, несмотря на сегодняшние трудности  в данном направлении, придерживаемся все-таки оптимистических взглядов.

Реформирование межбюджетных отношений в ближайшие 3-4 года будет  идти в том направлении, которое  определено в «Концепции повышения  эффективности межбюджетных отношений  и качества управления государственными и муниципальными финансами в  Российской Федерации в 2006–2008 гг»  и бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 9 марта 2007г., хотя не так  быстро и эффективно, как бы этого  хотелось.

Федерации в целях повышения  эффективности и качества управления региональными и муниципальными финансами, а также в целях  реализации реформы местного самоуправления.

В Бюджетном послании определены следующие основные задачи на 2008-2010 годы:

- превращение федерального  бюджета в эффективный инструмент  макроэкономического регулирования;

- обеспечение долгосрочной  сбалансированности бюджетов всех  уровней

- дальнейшее удлинение  горизонта бюджетного планирования.

Так как мы придерживаемся оптимистических взглядов, то дальнейшее развитие межбюджетных отношений пойдет именно по направлениям, указанным  выше.

Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Формирование регионального  бюджета часто зависит от своевременной  и четкой работы федеральных структур.

Критическим, с точки зрения временного и финансового параметров, при окончательном формировании регионального бюджета является третье чтение федерального бюджета, когда  определяются размеры трансфертов  и утверждаются объемы финансирования целевых федеральных программ. Так  размер трансферта для дотационного региона может играть существенную роль в структуре доходов данного  бюджета (до 20% и выше), а принятые федеральные программы, как правило, требуют долевого финансирования со стороны региона и соответствующее резервирование средств. Третье чтение федерального бюджета при самых благоприятных условиях проходит в первой декаде ноября, но практически это конец ноября, начало декабря. Таким образом, для принятия взвешенного решения и вхождения в новый финансовый год с новым бюджетом для регионов остается не более месяца.

Как уже было отмечено, экономическая  сущность межбюджетных отношений, как  правило, сводится к нормативному регулированию  отчислений от того или иного налога и распределению различной финансовой помощи из фондов, образуемых в федеральном  бюджете. Для понимания сути происходящего  в контексте материала приведем небольшие (но характерные) примеры, отражающие тенденции существующих межбюджетных отношений на уровне Центр-Регион. Распределение  отчислений между уровнями бюджетной  системы от основных налоговых источников приведено в приложении.

Возможности НКО на федеральном  уровне межбюджетных отношений

В качестве одних из основных направлений деятельности НКО в  современных условиях при рассмотрении вопросов межбюджетных отношений и  проблем, ими проецирующимися на общество, можно выделить 2 основных:

1. Отслеживание (в интересах  не только НКО, но и всего  общества) соблюдения положений  Бюджетного кодекса РФ, связанных  с внедрением конкурсных процедур. (Ст. 71,72 БК РФ).

Конкурсные процедуры  постепенно внедряются в систему  распределения бюджетных средств, и все было бы хорошо, если бы не однобокость  их внедрения, направленная в основном на конкурс по закупке товаров  и производство работ (как правило, капитального строительства или  реконструкции). Необходимо учесть тот  факт, что деятельность большинства  НКО связана, прежде всего, с оказанием  различных услуг, и во многих случаях  аналогичных государственным (муниципальным), но на более высоком качественном уровне. Внедрение же конкурсных процедур в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, практически не начиналось (особенно на региональном и муниципальном уровнях). Более того, как показал опыт Самарской области, даже достаточно высокопоставленные руководители, находящиеся "в теме демократических преобразований" пока не готовы обсуждать данную проблему серьезно.

2. НКО, работающим в  сфере оказания социальных услуг,  необходимо более целенаправленно  изучать принятые и принимаемые  целевые федеральные программы.

Учитывая, что на федеральном  уровне демократические преобразования происходят быстрее, чем в регионах, данные программы открывают для  НКО возможность выхода "напрямую" в данные программы, что может  не только дать возможность НКО "поработать" на деньгах федерального бюджета, но и привлечь к себе повышенное внимание как региональной, так и муниципальной  власти (ускорив, тем самым, решение  подобных проблем на местах).