Правовое регулирование исполнения бюджета в зарубежных странах

              Все бюджетные счета строятся в виде иерархической системы. Информация, содержащаяся в верхних звеньях, детализируется и расшифровывается в звеньях нижних ступеней. При этом на каждом уровне существует корреспонденция счетов. Системы бюджетных счетов Франции взаимосвязаны. Кроме того, составляется ряд самостоятельных таблиц разной степени детализации, увязываемых через отдельные показатели со всей системой счетов, например сводная таблица доходов и расходов по категориям субъектов, таблицы налоговых и неналоговых поступлений, выплаченных и полученных процентов, распределения доходов на текущие и капитальные затраты, финансовых требований и обязательств, роспись государственного внутреннего и внешнего долга и др. Кассовый оборот денежных средств воспроизводится на счетах казначейства, построенных также по правилам национального счетоводства.

              Взаимосвязанная система счетов позволяет анализировать структуру государственных расходов по различным критериям, беспрепятственно контролировать исполнение бюджета во всех звеньях, обеспечивать формирование и целевое использование ресурсов в рамках бюджетных процедур.

Основная роль в исполнении бюджета принадлежит правительству и казначейству, которому поручено ведение всех государственных финансовых операций.

              По всей территории Франции действует сеть специальных агентов казначейства (бухгалтерий), в том числе центральные бухгалтерии, обобщающие ежедневные данные учета всех субъектов. На их основе составляются еженедельные и ежемесячные аналитические материалы, в которых представлены данные об операциях по исполнению бюджета по основным статьям годового финансового закона. Это дает возможность контролировать правильность выдачи разрешений на выделение бюджетных средств, следить за изменениями объема государственного долга, остатками на корреспондентских счетах казначейства и др.

              Обобщающие данные об исполнении бюджета за год представляются в Счетную палату для анализа и составления декларации о соответствии данных центрального учета и учета в отдельных организациях.

Правовое регулирование исполнения бюджета осуществляется посредством установления правил, определяющих принципы учета государственных финансов: юридических и технических.

              Юридические правила регламентируют деятельность компетентных органов, разрешающих, выполняющих и контролирующих операции по сбору доходов и осуществлению расходов, а также устанавливающих процедуру выполнения этих операций. Технические нормы определяют методологию записи финансовых операций.

              Целесообразно обратить внимание на правовое регулирование деятельности Министерства финансов и персонально министра как субъектов, отвечающих за исполнение бюджета.

              Роль министра финансов была определена постановлением 1959 г., где предусмотрено, что на основании докладов министра финансов Государственному Совету Совет определяет правила, относящиеся к учету общественных средств и плану счетов бухгалтерского учета. На основании этого положения был принят декрет от 29 декабря 1962 г., закрепляющий общие правила учета бюджетных средств, предусматривающий среди прочих пунктов активное участие министра финансов в вопросах регулирования учета бюджетных средств.

              Министр финансов Франции определяет общие правила учета в государственных учреждениях и ведомствах, один или совместно с заинтересованными отраслевыми министрами организует аналитический учет в различных отраслях хозяйства, а также утверждает перечень документов, обосновывающих те или иные операции. Именно министр финансов утверждает план счетов бухгалтерского учета не только в национальных учреждениях административного характера, но и в промышленных и коммерческих компаниях, принадлежащих государству.

              Правовое регулирование учета бюджетных средств преследует две основные цели: обеспечить контроль за выполнением закона о государственном бюджете и определить ответственность исполнителей. Кроме того, он направлен на улучшение управления государственными финансами и государственной собственностью. Это необходимо для определения стоимости собственности государства и себестоимости услуг, им оказываемых. Особенностью правового регулирования исполнения бюджета во Франции является установление принципа разделения полномочий между распорядителями средств и бухгалтерами. Закрепленный постановлением от 14 сентября 1822 г., этот принцип присутствует во всех последующих положениях об управлении государственными финансами.

              Функции по выполнению различных операций по осуществлению расходов и сбору доходов возложены на две категории чиновников, что позволяет обеспечить более полный и оперативный контроль выполнения закона о бюджете. Распорядитель денежных средств непосредственно принимает решения о выполнении тех или иных действий либо операций, тогда как бухгалтер контролирует выполнение решений распорядителя бюджетных средств.

Таким образом, распорядители бюджетных средств и бухгалтеры принадлежат разным административным организациям, имеют различные сферы ответственности, руководствуются различными юридическими правилами и положениями. При этом бухгалтеры подчиняются одному должностному лицу - министру финансов Франции, который одновременно управляет средствами министерства и является непосредственным руководителем бухгалтеров в любом секторе экономики, где они осуществляют свои функции. То есть министр финансов косвенно контролирует действия других министерств и ведомств.

              Распорядители бюджетных средств оценивают своевременность и необходимость расходов, должны оперативно реагировать на меняющиеся условия реальной экономики и принимать решения по расходованию средств, выделенных из бюджета. Бухгалтеры не вправе самостоятельно определять необходимость расходования средств и обязаны выполнять платежи в соответствии с распоряжениями распорядителя и требованиями законодательства.

              Несмотря на то что распорядители кредитов и бухгалтеры - государственные служащие, механизмы контроля их деятельности и привлечения их к ответственности существенно различаются. Степень ответственности распорядителей средств бюджета за их действия мягче, тогда как ответственность бухгалтеров - жестче, так как их поведение четко определяется законами и постановлениями Министерства финансов Франции.

              Осуществление операций по расходованию бюджетных средств можно разделить на четыре стадии: обеспечение финансирования из бюджета деятельности государственного учреждения или компании; расчет необходимой суммы на конкретную операцию; распоряжение об осуществлении платежа и сам платеж. Первые три стадии выполняет распорядитель бюджетных средств, а непосредственно выделение денег - функция бухгалтера.

              Из этого правила законодательно закреплены два исключения, когда распорядитель средств может сам осуществлять некоторые платежи. Во-первых, если они строго периодичны, незначительны по сумме и одобрены совместным распоряжением министра финансов и заинтересованного отраслевого министра. К распорядителю прикрепляется ревизор, осуществляющий контрольные функции, а сам чиновник обязывается вести финансовый учет операций и гарантировать возмещение возможного материального ущерба государству внесением денежного залога.

              Второе исключение относится к специальным и тайным фондам правительства, которые предназначены для расходов на разведку, политические субсидии и другие подобные цели. Премьер-министр несет персональную ответственность за использование этих денежных средств исключительно и только перед Президентом Республики. Суммы, затребованные премьер-министром от его собственного имени, выплачиваются казначейством непосредственно ему в наличной форме, и уже он распределяет их между министрами, которые используют средства без вмешательства бухгалтеров и отчитываются только перед премьер-министром за использование этих фондов.

              При взимании доходов в государственный бюджет Франции роль распорядителей денежных средств состоит в том, чтобы определять, какие сборы и в каком объеме налогоплательщик должен внести в бюджет, выпустить необходимые документы и предписать получение денег бухгалтером. При этом в вопросах получения некоторых налоговых сборов действует другой механизм - определение суммы, предписание к взносу в бюджет и получение средств осуществляет не распорядитель, а служащие соответствующих управлений, например Главного налогового управления или Главного таможенного управления. Тем не менее только распорядитель средств определяет порядок их получения.

              При исполнении бюджета по налоговым доходам начисление налогов осуществляет администрация организации, сбор и учет поступивших средств - бухгалтеры казначейства. При сборе косвенных налогов получение и учет средств осуществляет та же служба, которая начисляет сумму сбора, при этом контроль обоснованности получения средств может быть осуществлен непосредственно самим налогоплательщиком.

              В государственных учреждениях руководство может самостоятельно собирать средства (например, сбор платы за билеты в национальных музеях, оплаты проживания студентов в университетских общежитиях), которые затем передаются бухгалтеру для их оприходования и учета. Сбор денег проводится без предварительного документального обоснования, и только потом распорядитель бюджетных средств составляет документацию, обосновывающую данные операции.

              Распорядители бюджетных средств - это государственные служащие, которые руководят деятельностью государственного сектора и осуществляют финансовые функции. Они занимают особое положение в государственном аппарате и делятся на главных распорядителей бюджетных фондов и распорядителей бюджетных фондов среднего звена. Они могут делегировать свои полномочия третьим лицам в случае своего отсутствия или невозможности выполнять свои функции.

              Согласно бюджетному законодательству Франции главные распорядители государственных средств - министры правительства. Они принимают решения по управлению государственным внешним и внутренним долгом страны, регламентируют действия нижестоящих получателей и распорядителей бюджетных средств. Как правило, в каждом министерстве и ведомстве один из служащих наделен полномочиями главного распорядителя бюджетных средств; в некоторых случаях чиновников, обладающих такими полномочиями, может быть несколько.

              Премьер-министр Франции управляет специальными фондами, а также распоряжается средствами, получаемыми службами, которые непосредственно ему подчинены. Управляющие организаций, финансируемых из дополнительных бюджетных фондов государства, могут рассматриваться в качестве главных распорядителей бюджетных средств в подчиненных им ведомствах. Нижестоящие распорядители средств являются представителями государственной власти на местах и выполняют финансовые операции с бюджетными средствами, за исключением управления государственным долгом страны. При этом им делегированы полномочия главных распорядителей бюджетных фондов по распределению средств и сбору денег на региональном и местном уровнях. На уровне департаментов и регионов единоличным распорядителем выделяемых фондов является префект.

              При исполнении бюджета часть полномочий распорядителей бюджетных средств может быть передана третьим лицам - делегированным распорядителям. Делегированный распорядитель денежных средств имеет право подписи на распоряжение бюджетными средствами, но не наделен правом принятия решений по операциям с государственными деньгами из-за невозможности лично визировать весь поток финансовой документации.

              Основная роль распорядителей состоит в привлечении средств, определении необходимости и целесообразности их расходования, в принятии решения о проведении той или иной операции. В настоящее время часть полномочий главных распорядителей государственных фондов перераспределяется между нижестоящими чиновниками. Например, управление средствами государственных инвестиций регионального характера передано от заинтересованных министров префектам.

3 Нидерланды

              Для правового регулирования исполнения бюджета в Нидерландах характерно четкое разделение между правительственными расходами и доходами. При этом изменения в уровне налогообложения или социального обеспечения не могут повлиять на общий уровень государственных расходов.

Бюджет представляет собой совокупность бюджетов министерств и ведомств на будущий год. В целях недопущения перерасхода средств правительство заблаговременно устанавливает обязательные для соблюдения лимиты расходов. Они выражаются в реальном исчислении, а непосредственно денежные средства выделяются с учетом индексации цен.

              Лимиты распространяются на "чистые расходы", т.е. валовые расходы за вычетом неналоговых поступлений.

              Следует отметить, что не все государственные расходы подпадают под действие лимитов. В частности, это относится к внебюджетным фондам (например, Фонд развития экономической инфраструктуры - строительство дорог и т.д.). Создание такого фонда, с одной стороны, защищает направляемые средства от возможного секвестирования, а с другой - позволяет расходовать ресурсы на конкретные проекты, необходимые для развития экономики.

              В то же время для подобных фондов установлен предел расходов, который не может превышать объем средств, находящихся в их фактическом распоряжении. Источники доходов рассматриваемых фондов различны, в том числе на их счета зачисляются денежные средства от продажи природного газа и прочей государственной собственности.

              Правительство в начале срока своих полномочий фиксирует лимиты денежных средств. Размеры лимитов определяются на основании коалиционного соглашения и не могут быть изменены в течение нахождения данного правительства у власти. В ситуации, когда фактические расходы могут превысить установленный предел, правительство не имеет права изменять его. Средства могут быть изысканы за счет экономии в других областях или за счет непредвиденных доходов.