Региональные финансы и бюджеты

бюджетной классификацией Российской Федера­ции.

Текущие расходы регионального бюджета не могут превышать объем доходов

регионального бюджета.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Феде­рации предоставляются

на финансирование расходов, имеющих целевой характер (расходов по федеральным

целевым програм­мам, капитальным расходам, расходов, передаваемых из

бюдже­тов других уровней бюджетной системы Российской Федерации и др. целевых

расходов). Порядок их предоставления и расчет определяются специальным

федеральным законом либо бюджетом на очередной финансовый год.

2.3. Проблемы взаимоотношений региональных и местных бюджетов.

В процессе составления и исполне­ния бюджетов между ними возникает система

взаимоотношений в виде определенных потоков финансовых средств. Это касается

и сферы взаимодействия местных бюджетов и бюджетов субъектов Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного

самоуправления» межбюджетные отношения местных бюд­жетов с вышестоящими

должны строиться на принципах: взаимной ответственности; применения для всех

муниципальных образований единой методологии оценки их финансовых

потребностей, учитываю­щей их индивидуальные особенности; выравнивания

доходов муници­пальных образований; максимально возможного сокращения

встреч­ных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам уменьше­ния их

доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых

органами государственной власти региональ­ного и федерального уровня;

повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении

собственных доходов местных бюджетов, открытости и гласности межбюджетных

отношений.

К средствам межбюджетного регулирования, затрагивающим формирование местных

бюджетов, относятся: нормативы отчислений от регулирующих доходов; дотации и

субвенции; средства, выделенные из фонда финансовой поддержки; средства,

поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов

Федерации. [9, 361 с.]

Принципиально важно следующее закрепленное в законе поло­жение: если в

результате успешной финансово-хозяйственной дея­тельности местных органов

власти в текущем финансовом году про­изошло увеличение собственных доходов

местных бюджетов, то это не может служить основанием для уменьшения на

будущий год нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а

также доли средств, выделяемой данной территории из региональ­ного Фонда

финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО). Этот Фонд —

необходимый инстру­мент межбюджетного регулирования в пределах каждого

субъекта Федерации.

ФФПМО формируется за счет отчислений из федеральных и региональных налогов,

поступающих в бюджет субъекта Федера­ции. Фиксированная формула, с

помощью которой осуществляется межтерриториальное распределение ФФПМО, должна

учитывать следующие факторы: численность населения муниципального обра­зования;

долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в

общей численности населения, площадь тер­ритории, уровень душевой

обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие

обстоятельства, опре­деляющие социально-экономические особенности данной

территории в пределах субъекта Федерации.

Прежде чем принимать решение об оказании финансовой помо­щи муниципальному

образованию, региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку

ее целесообразности. Та­ким образом, чтобы помощь из ФФПМО не превратилась в

канал финансирования недостаточно эффективного управления террито­риями,

органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на

местах по увеличению доходов местных бюдже­тов, а также по выполнению

законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии.

Когда круг террито­рий, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета

региона, объективно определен, возникает вопрос о методике распределения

средств ФФПМО между территориями — его получателями.

Опыт показывает, что единая методика подобного распределе­ния, равно как и в

целом практика межбюджетных отношений внут­ри регионов, пока не сложилась.

Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений,

соответствующих условиям различных типов регионов России. Проиллюстрируем этот

процесс на примере двух достаточно различных субъектов Федера­ции:

региона-донора — Липецкой области и дотационного региона — Рязанской области

.

В Липецкой области 20 муниципальных образований. В 2002 г. 16 из них являлись

дотационными, 2 — самодостаточными, 2 —доно­рами.

Область на протяжении ряда лет является одним из немногих регионов России, не

получающих трансферты из федерального бюджета и самостоятельно обеспечивающих

свои текущие бюджетные расходы. Уровень самообеспеченности области составляет

свыше 90%. Хотя ситуация и здесь ежегодно осложняется. Изменения в

федеральном налоговом и бюджетном законодательстве привели, как и в других

областях, к перераспределению налоговых доходов в пользу федерального центра

при сохранении расходных полномочий территории. Если в це­лом область —

донор, то на внутрирегиональном уровне явно наблю­даются недостаточные темпы

развития собственной налоговой базы местных бюджетов. Большинство из них, как

было сказано выше, являются дотационными, причем в бюджетах ряда районов

перечис­ления из областного бюджета достигают 80%. Финансовая помощь

муниципальным образованиям в структуре расходов областного бюд­жета

увеличивается и достигает четверти всех расходов

Порядок построения межбюджетных отношений следующий:

1)   рассчитывается   минимально   необходимый   размер   средств бюджетов

муниципальных образований;

2)   устанавливаются доли отчислений от федеральных и регио­нальных налогов,

оставляемых на местах;

3)   после  этого  отдельным районам  в  случае  нехватки средств

выделяются субвенции;

4)   если и после этого у кого-то не хватает доходов на покрытие

минимальных потребностей — выделяются дотации;

5)   в случае передачи полномочий на нижестоящий уровень осуществляется

финансовое сопровождение.

Рассмотрим этот механизм внутрирегионального финансового регулирования

подробнее.

1. Анализируются составляющие, учитываемые при расчете минимального размера

средств бюджетов муниципальных образований.

Расчет ведется методом так называемого прямого счета:

а) уровень оплаты населением услуг по содержанию и ремонту жилья,

коммунальных услуг в домах муниципального и обществен­ного фонда составляет

50%.

б) нормы расходов на питание.

в) нормы расходов на приобретение медикаментов и перевязоч­ных средств по

учреждениям здравоохранения районов.

Таким образом, с учетом численности соответствующих катего­рий населения —

потребителей бюджетных услуг прямым счетом ус­танавливается минимальная

величина бюджета муниципального об­разования.

2. Доли  некоторых  федеральных  и  ряд  региональных  налогов

в 2002  г.  полностью  передавались  в  муниципальные  образования. Причем

здесь присутствуют две составляющие:

а) доли федеральных налогов, закрепленных за бюджетами районов и городов на

постоянной основе.

б) дополнительные отчисления.

В результате практически все федеральные и региональные налоги (в пределах

доли территориальных бюджетов в целом) остались в бюджетах муниципальных

образований.

3. Однако и после этого в большинстве районов (в 16) средств не

хватало. Поэтому дополнительно было выделено 690 млн. руб. в виде

субвенций на зарплату, питание, медикаменты, поддержку средств мас­совой

информации.

4. Помимо этого, 8 муниципальным образованиям было выделе­но еще 73 млн. руб.

дотаций на бюджетное выравнивание. Тем са­мым завершился процесс построения

непосредственных межбюджет­ных взаимоотношений в Липецкой области.

Теперь рассмотрим некоторые особенности межбюджетных отно­шений в 2003 г. на

примере Рязанской области, которая на протяжении последних лет является

дотационным регионом Федерации.

Доходы местных бюджетов (как и областного) рассчитывались на основании

прогноза экономических показателей в разрезе как от­дельных муниципальных

образований, так и отраслей экономики, доходных источников по видам налогов и

неналоговых поступлений.

При формировании расходов учитывались предстоящая индекса­ция заработной

платы работникам бюджетной сферы с 1 октября 2003 г. в 1,33 раза (по решению

правительства РФ) и увеличение раз­мера средств на оплату за топливно-

энергетические ресурсы в 1,4 раза. Размер других текущих расходов был

оставлен на уровне предшест­вующего 2002 года.

Порядок распределения средств между областным и местными бюджетами примерно

такой же, как и в Липецкой области. Проекти­руемые на плановый год расходы

местных бюджетов сопоставлялись с оценкой доходов. При превышении расходов

над доходами муници­пальному образованию выделялись отчисления от

регулирующих дохо­дов. В случае их недостаточности предоставлялась

соответствующая компенсирующая дотация. При этом объем ресурсов,

распределяемых в соответствии с проектом бюджета области между местными

бюдже­тами, включал все средства бюджетного регулирования (не только

до­тации, но и средства, передаваемые на местный уровень через отчисле­ния от

регулирующих налогов).

Принципиальное отличие Липецкой области состоит в том, что практически вся

финансовая помощь муниципальным образовани­ям зависит в дан­ном регионе от

поступления финансовой помощи из федерального бюджета. Дело в том, что если

из Липецкой области в 2002 г. фе­деральный бюджет «забирал» лишь 30%

собранных налогов и сбо­ров, то из Рязанской — около 70%. В этих условиях

межбюджетные отношения внутри Рязанской области не являются свободными, они

лишь продолжение аналогичных отношений между вышестоя­щими уровнями власти.

Как там договорятся, так внизу и полу­чится.

Другими словами, в вопросе межбюджетных отношений всех уровней Рязанская

область полностью лишена самостоятельности. Тем не менее и здесь стараются

максимально оптимизировать фи­нансовое состояние и областного, и местных

бюджетов. [9, 365 с.]

Практически по всем федеральным налогам фактические доли от них выше, чем

определено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления

в РФ».

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований на 2003 г. в областном

бюджете Рязанской области был установлен в размере  1,21  млрд. руб.

Некоторые регионы пытаются найти другие подходы в системе межбюджетных

отношений рассматриваемого уровня. Так, в Сверд­ловской области законом

утверждена система нормативов минималь­ной бюджетной обеспеченности для

определения расходов областно­го бюджета и бюджетов муниципальных

образований. В этих норма­тивах учтены социальные нормы жилья, нормы

потребления электроэнергии и газа (в пределах которых предоставляются льготы

по оплате), социальные нормы обеспеченности населения услугами учреждений

культуры и искусства, образования и здравоохранения, реабилитационных

центров, центров социальной помощи на дому, а также минимальные нормы

бюджетной обеспеченности по расходам на содержание органов муниципального

образования, строительства и архитектуры, охраны окружающей среды и т. д. В

дальнейшем все эти нормы и нормативы индексируются в соответствии с

прогнози­руемыми темпами инфляции и состоянием доходов бюджета облас­ти.

Исходя из этого определяются пути и конкретные размеры меж­бюджетных

отношений в данном регионе.

Есть еще один важнейший аспект проблемы: практика регио­нальной финансовой

политики показывает невозможность эффек­тивно управлять финансами региона,

делая ставку в основном лишь на поиск более рационального механизма их

распределения и ис­пользования. Основная задача в области стабилизации

региональных финансов — постоянно осуществлять меры, обеспечивающие

улучше­ние финансового положения производителей и растущую наполняе­мость

бюджетов на основе поддержки и развития производства, на­ращивания инвестиций

и создания новых рабочих мест.

Только выработка эффективных стимулов в этом направлении, прежде всего на

уровне регионов и муниципальных образований, де­лает реальной задачу

преодоления тенденций депрессивности и от­сталости в социально-экономическом

развитии территорий, создаст предпосылки для эффективного проведения политики

бюджетного выравнивания, перехода территорий на путь самообеспеченности и

самодостаточности — как в общеэкономическом, так и в социаль­ном аспектах.

2.4. Анализ финансовых ресурсов Вологодской области.

Для характеристики финансового положения региона может быть использован

обширный круг показателей. Важнейшее значение имеют показатели

функционирования общественных финансов, среди которых ключевая роль

принадлежит показателям бюджетной системы региона.

Становление бюджетной системы области в условиях рыночного хозяйствования

сопровождалось немалыми трудностями. В настоящее время многие из них,

благодаря реализации Программы развития бюджетного федерализма, изменениям в

Налоговом и Бюджетном кодексах, преодолеваются. Более того, Вологодская

область, пройдя достаточно серьезный отбор, продолжает являться участником

крупномасштабного проекта по реформированию системы управления региональными

общественными финансами, проводимого Министерством финансов РФ и