Роль и функции ЦБ РФ в реализации денежно-кредитной политики в условиях мирового финансового кризиса

      Очевидно, что нарушения в любом звене  передаточного механизма могут  привести к снижению или даже отсутствию каких-либо результатов денежно-кредитной  политики.

      Конституция России и федеральное законодательство упоминают о «финансовом, валютном, кредитном регулировании», «финансовой и кредитной политике», «кредитной и денежной политике», «денежно-кредитной системе», «денежно-кредитной политике», «денежно-кредитном регулировании», но не раскрывают содержание этих понятий. Отсутствует в законодательстве и единый подход к определению сущности государственного регулирования денежной и кредитной сферы.

      Все годы реформ продолжается полемика по вопросу о роли государства в  современном обществе, в рыночной экономике, в денежной и кредитной сфере. Однако это вовсе не означает, что реальные конституционные функции государства в денежно-кредитной сфере уже ограничены и государственные институты должны самоустраниться от реализации своих полномочий.

      Денежно-кредитная сфера России часто оценивается лишь в контексте функционирования банковской системы. Конечно, банковская система – основа денежно-кредитной сферы России, но отнюдь не единственная ее часть. Государственное регулирование денежной и кредитной сферы России не может отождествляться лишь с регулированием банковской деятельности, в понимании которой также сохраняются ряд дискуссионных и нерешенных проблем. Денежная и кредитная сфера включает более широкий спектр институтов и организаций, действующих на денежно-кредитном (финансовом) рынке. Основным отличительным признаком упомянутых институтов является объект их деятельности, а именно: деньги, организация их обращения, инвестиции, кредитование денежных средств и т.п. Так, деятельность пенсионных фондов, страховых компаний, инвестиционных фондов, валютных бирж и некоторых иных такого рода организаций реализуется именно в денежной и кредитной сфере, в связи с чем, не может оставаться вне профессионального воздействия со стороны государственных органов, основной функцией которых является денежно-кредитное регулирование. Например, в пенсионном законодательстве применительно к деятельности негосударственных пенсионных фондов и связанных с ними организаций термин «банковский вклад» не упоминается, а сами пенсионные фонды вполне обоснованно не включены в банковскую систему России. Вместе с тем, содержанием их деятельности являются операции по привлечению денежных средств населения.

      Не  менее важным элементом денежной и кредитной сферы России являются валютные и фондовые биржи. Однако правовое регулирование их деятельности также не отличается высоким качеством и согласованностью, наличием эффективного механизма государственного воздействия, учитывающего комплексный характер деятельности бирж. Например, крайне расплывчато закреплены полномочия государственных органов в отношении валютных бирж. В законодательстве упоминается лишь Банк России и только в контексте установления им порядка осуществления валютными биржами сделок в иностранной валюте. В качестве государственного органа, регулирующего деятельность бирж драгоценных металлов и драгоценных камней, федеральное законодательство признает уже не Банк России, а Правительство Российской Федерации. Причем, в отличие от отношений, связанных с деятельностью фондовых и валютных бирж, на деятельность бирж драгоценных металлов и драгоценных камней в полной мере распространяется Закон РФ от 20 февраля 1992 г "О товарных биржах и биржевой торговле".

      Значительные  объемы денежных и кредитных операций совершаются на фондовых биржах. Они  не только непосредственным образом влияют на состояние денежно-кредитной сферы, но и являются ее составной частью. Свидетельством тому законодательное определение фондовой биржи как организатора торговли на рынке ценных бумаг, не совмещающего деятельность по организации торговли с иными видами деятельности, за исключением депозитарной деятельности и деятельности по определению взаимных обязательств - клирингу. Регулирование деятельности фондовых бирж и иных профессиональных участников рынка ценных бумаг, включая кредитные организации, осуществляется уже не Банком России и не Правительством РФ, а Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) либо уполномоченными ею органами.

      Помимо  регулирования деятельности фондовых бирж и рынка ценных бумаг на ФКЦБ возложены и некоторые иные полномочия в денежно-кредитной сфере (определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг). В то же время вышеупомянутая деятельность ФКЦБ по Конституции РФ должна реализовываться в рамках компетенции Правительства РФ в денежно-кредитной сфере, не может осуществляться в отрыве от конституционных полномочий Банка России и без непосредственного взаимодействия с ним.

      Не  менее важным направлением государственной  регулирующей деятельности в денежно-кредитной  сфере является денежная эмиссия. Однако и в этом вопросе федеральное  законодательство содержит существенные проблемы, способные породить не только научные дискуссии, но и реальные, не всегда положительные, последствия для экономики страны. Когда сам объект государственного регулирования (деньги, денежные средства) должным образом не определен и не ограничен юридическими рамками, управление им (объектом) не может быть эффективным.

      Кроме того, по Конституции России исключительным правом на денежную эмиссию в России наделен Банк России. Причем Конституция  России не ограничивает исключительных прав Банка России эмиссией только банкнот или монеты. Однако, вопреки  Конституции России, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» такое ограничение устанавливает, сводя эмиссионные полномочия Банка России лишь к выпуску в обращение банкнот и монеты. В результате созданы предпосылки для утверждения, будто Банк России вовсе не является единственным банком, выпускающим деньги в обращение. Более того, делается вывод, что любой коммерческий банк может выпускать и выпускает свои деньги. Следует признать, что при нынешнем качестве правового регулирования такие случаи возможны, в особенности в процессе межбанковского кредитования. В качестве одного из способов безналичной денежной эмиссии кредитными организациями в экономической литературе обычно упоминается использование так называемого мультипликатора.

      Значительное  место в денежно кредитной сфере занимает инвестиционная деятельность. В особенности та ее часть, которая связана с денежными средствами, целевыми банковскими вкладами, паями, акциями и другими ценными бумагами, вкладываемыми в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. Таково же значение части страховой деятельности, связанной с формированием и использованием денежных фондов за счет страховых взносов в интересах последующей (при наступлении страховых случаев) защиты интересов застрахованных лиц. Не менее существенное влияние на состояние денежной и кредитной сферы оказывают денежные средства, сконцентрированные в государственных бюджетах и государственных внебюджетных фондах.

      Представление о содержании денежно-кредитной  сферы России было бы не полным без  упоминания о платежно-расчетной системе. Банковское законодательство предполагает, что безналичные расчеты в России осуществляются в рамках банковской системы. Однако, начиная с 1999 года, с принятием Федерального закона от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи" безналичные расчеты в России могут осуществляться и вне банковской системы, например, через федеральную систему почтовой связи. Прием и выплата денежных средств, наличные и безналичные денежные операции органов почтовой связи с клиентами по смыслу вышеупомянутого закона не являются объектом государственного денежно-кредитного регулирования. Между тем применительно к современному российскому законодательству, деятельность по расчетно-кассовому обслуживанию клиентов, осуществлению денежных переводов и других операций с деньгами граждан и юридических лиц, несомненно, является в большей степени банковской (расчетной), чем собственно почтовой. Подобного рода деятельность почтовых подразделений не может находиться вне единой денежно-кредитной системы и оставаться за пределами государственной денежной и кредитной политики. Поэтому, в процессе совершенствования механизма государственного регулирования денежно-кредитной сферы России необходимо определиться: являются ли безналичные платежи и расчеты неотъемлемой функцией банковской системы и признаком банковской деятельности или такие денежные операции могут осуществляться и другими институтами, не включенными в банковскую систему России. Вне зависимости от полученного ответа в законодательстве должны быть предусмотрены правовые нормы, позволяющие включить подразделения почтовой службы и иные организации, выполняющие платежно-расчетные операции с клиентами в сферу компетенции органов денежно-кредитного регулирования.

      Функции самостоятельного элемента платежно-расчетной  системы, применительно к бюджетным  организациям, приобрели и органы Федерального казначейства. Согласно ст. 167 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) именно Федеральное казначейство несет ответственность за ведение бюджетных счетов, за полноту и своевременность перечисления и зачисления бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств. В соответствии со ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение, подведомственное федеральным органам исполнительной власти, использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством России. Следовательно, при осуществлении бюджетных расчетов с бюджетами различных уровней и бюджетными организациями органы федерального казначейства получили право самостоятельно выполнять расчетные функции между субъектами бюджетных правоотношений. Именно поэтому с 1 января 2000 г. существовавшая в России банковская система кассового исполнения бюджета официально прекратила свое существование.

      К денежной и кредитной сфере России несомненно относятся общественные отношения, возникающие в процессе обслуживания государственного долга  России. Это особая, сложная тема, требующая отдельного исследования. Здесь же ограничимся лишь постановкой проблемы в части, касающейся необходимости на законодательном уровне закрепить за Правительством России возможность иметь специальные валютные резервы, обеспечивающие своевременное обслуживание внешних и внутренних долгов Российской Федерации. Эти резервы могли бы формироваться за счет различных источников, в том числе прямых валютных поступлений на счета Правительства России. Существование специальных правительственных валютных резервов способствовало бы стерилизации излишней денежной массы, активно применяемой в последнее время в качестве средства государственного регулирования с целью изъятия из обращения невостребуемых отечественной экономикой рублей. В процессе совершенствования государственной денежно-кредитной политики также должны быть решены организационные и правовые проблемы золото-валютных резервов Банка России. Они могли бы не просто накапливаться и использоваться для обеспечения стабильности рубля, но и в разумных пределах применяться в целях стимулирования роста занятости населения, повышения уровня его платежеспособности, активизации отечественного промышленного производства.

      Из  приведенных выше примеров можно  сделать вывод, что к денежной и кредитной сфере относятся  те виды биржевой, фондовой, инвестиционной, пенсионной, страховой, платежно-расчетной и т.п. деятельности, объектом которой являются деньги, кредитные или иные отношения по поводу их размещения. Концентрируемые вышеупомянутыми организациями привлеченные денежные средства или ценные бумаги существенным образом влияют на экономическое состояние и финансовую стабильность в стране. Они могут способствовать росту экономики, служить материальной основой, обеспечивающей права и законные интересы граждан, юридических лиц и общества в целом. Но при слабом не скоординированном регулировании со стороны государственных органов те же субъекты денежно-кредитных отношений могут явиться фактором, провоцирующим экономическую, политическую и социальную нестабильность. Поэтому одним из важнейших направлений государственного регулирования денежной и кредитной сферы должно стать создание надежной системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и законных интересов всех лиц, в той или иной форме вкладывающих собственные денежные средства в денежную и кредитную систему России.

      Серьезной причиной, порождающей проблемы в  денежно-кредитной сфере России, является отсутствие правовых норм, устанавливающих  взаимосвязанную систему институтов, образующих единый согласованный механизм регулирования денежно-кредитных  отношений, разграничивающих их компетенцию, определяющих порядок взаимодействия и распределения ответственности между ними. В результате возникают серьезные внутрисистемные противоречия.

      О существовании особого рода государственных  органов денежно-кредитного регулирования упоминает федеральное бюджетное законодательство. Согласно ст. 151 БК РФ органом денежно-кредитного регулирования в современной России признается только Банк России, который, кроме того, обеспечивает устойчивость национальной валюты (ст. 75 Конституции РФ). Однако и Правительство России в соответствии с п. «б» ст. 114 Конституции РФ тоже «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики», которую в реальности невозможно отделить от политики, направленной на обеспечение устойчивости рубля. Действительно, обеспечить проведение в России единой денежно-кредитной политики и не оказать при этом прямого или косвенного влияния на состояние национальной валюты просто невозможно. В то же время из ст. 75 Конституции России следует, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, включая Правительство России. Некоторая нестыковка конституционных правовых норм, регулирующих компетенцию Правительства России и Банка России в денежной и кредитной сфере, очевидна. Неслучайно банковское законодательство более осторожно формулирует роль Банка России и Правительства России в процессе осуществления государственной денежно-кредитной политики и обеспечения устойчивости рубля. Так, в федеральном банковском законодательстве установлена, что разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, - функция Банка России, осуществляемая им во взаимодействии с Правительством РФ. Несмотря на несогласованность некоторых норм, из Конституции России следуют важные выводы: 1) государственное регулирование денежной и кредитной сферы отнесено к исключительному ведению РФ; 2) регулирование денежной и кредитной сферы не является исключительной компетенцией только какого-либо одного федерального органа государственной власти, только Правительства России или только Банка России. Более того, из Конституции России следует, что и Правительство, и Банк России не являются единственными государственными институтами федерального уровня, регулирующими денежную и кредитную сферу. Например, государственные регулирующие полномочия в денежной и кредитной сфере, выражающиеся в принятии соответствующих законодательных актов, предоставлены Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту России.