Система расходов бюджета

2.3. Состав и структура  расходов бюджета

Как уже отмечено выше, расходы разных уровней бюджетов различаются в зависимости от функций, выполняемых разными уровнями власти.

Структура расходов каждого уровня интересна не как  математические отношения. Она позволяет  судить об устойчивости бюджета; отражает степень реализации концептуальных основ финансово-бюджетной политики, приоритетные направления при финансировании расходов; характеризует уровень  отношений федерального бюджета  и бюджетов субъектов РФ и так  далее.

Система расходов федерального бюджета учитывает  все общегосударственные потребности, финансирование которых является исключительной прерогативой государства.

Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой в стране. Из Федерального бюджета на 100 % финансируются расходы  на национальную оборону и на 93 % расходы на фундаментальные исследования.  С принятием Налогового Кодекса и Бюджетного Кодекса осуществляется переход к новой системе принципов бюджетного федерализма и иной организации межбюджетных отношений. К принципам бюджетного федерализма можно отнести[4]:

1.                  Создание трёхуровневой системы бюджетных отношений

2.                  Равенство (не тождество) бюджетных прав субъектов федерации

3.                  Самостоятельность каждого бюджета и высокую степень автономии региональных и местных бюджетов

4.                  Равенство региональных, местных и федеральных интересов, их тесную увязку между собой

5.                  Прозрачность межбюджетных отношений

Рассмотрим, прежде всего, характеристики федерального бюджета.

Таблица. Структура  расходов федерального бюджета РФ за 1995, 1997 и 1999 годы.

Анализ данных таблицы позволяет сделать следующие  выводы. Среди расходов федерального бюджета всё большее место  занимают затраты по обслуживанию государственного долга, возникающего при использовании  государственного кредита для покрытия дефицита бюджета. За последние несколько  лет государственный долг вырос  в несколько раз: ещё в 1995 году расходы по его обслуживанию составляли 9,2% от общей суммы расходов бюджета  против 14,8% в 1997 году и уже 29% в 1999.

Значительно снизилась  доля средств, направляемых на финансирование отраслей хозяйства. Так, на промышленность  в 1995 году выделялось 12,6% расходов, в 1997 году – 9,4%, а в 1999 году – уже 2,4%, то есть с 1995 года по 1999 финансирование сократилось более чем в 5 раз. Финансирование же сельского хозяйства сократилось в 2 с лишним раза.

Значительно вырос  удельный вес расходов на социальную политику (1,8%®3,4%®7,3%). Вместе с тем  объём расходов на образование и  здравоохранение остаётся неоправданно низким.

Незначительно сократилась финансовая помощь субъектам  РФ. Тем регионам, в которых среднедушевой  доход по бюджету за предыдущий год  ниже, чем в целом по России, и  у которых собственных доходов  и средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов, предоставляется  помощь из Фонда поддержки субъектов  Федерации. Регионам, в которых сбор федеральных налогов на одного жителя менее 95 % от среднероссийского уровня и условная сумма расходов менее 100 % плановых расходов регионального  бюджета, предоставляется статус региона, особо нуждающегося в поддержке.  Цель предоставления субъектам РФ финансовой помощи – выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в расчёте на душу населения.

Существуют следующие  формы предоставления финансовой помощи:

Дотация – объём денежных средств, выделяемых из одного бюджета другому на покрытие текущих расходов при недостаточности собственных доходов и доходов, переданных в порядке бюджетного регулирования;

Субвенция – средства, выделяемые из одного бюджета другому на определённые целевые расходы.

Трансферты  – для выравнивания бюджетной обеспеченности на душу населения, предоставляются из федерального фонда финансовой поддержки (ФФФП).

Располагая информацией  о структуре доходов и расходов федерального бюджета, его роли в  регулировании бюджетов субъектов  РФ, можно приступить к анализу  расходов субъектов РФ. Бюджет субъекта РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесённых к предметам ведения субъекта РФ[8]. Наряду с расходами, осуществляемыми только частично из бюджетов субъектов Федерации (такие как: поддержка отраслей промышленности, обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности, расходы на НИОКР и т.д.) существуют расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ. К ним относятся[9]:

Обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

Обслуживание  и погашение государственного долга  субъектов РФ;

Проведение выборов  и референдумов субъектов РФ;

Обеспечение реализации целевых региональных программ;

Формирование  государственной собственности  субъектов РФ;

Содержание и  развитие предприятий и организаций, находящихся в ведении органов  государственной власти субъектов  РФ;

Оказание финансовой помощи местным бюджетам и так  далее.

Структура расходов местных бюджетов формируется в  зависимости от возможностей их доходной базы, экономического курса федерального правительства РФ и местных органов  власти, осуществления определённых целевых программ, возрастания расходов на социальную защиту населения.

За последние  годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд  других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, когда до 60 % от суммы налогов, собранных  в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный  бюджеты, а собственные расходы  покрываются иногда лишь на 10 % (в  Республике Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и других областях) превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей[10]. Очевидно, что для создания работоспособного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого  уровня власти.

Из общих расходов всех уровней на местные бюджеты  приходится:

·        42 % всех расходов на социальную политику;

·        57 % всех расходов на здравоохранение;

·        42 % всех расходов на культуру и искусство;

·        66 % всех расходов на ЖКХ;

·        67 % всех расходов на образование[11].

Таким образом, важнейшие направления государственной  политики финансируются не с федерального, а с местного уровня.

Таблица. Структура  расходов бюджета Ступинского района.

 

 

2.5. Принципы планирования  и финансирования  расходов бюджета.

Бюджетное планирование –  важнейшая составная часть финансового планирования, подчинённая требованиям финансовой политики государства. В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования годового бюджета, балансовый метод и так далее. Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Одновременно  с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ (региона) формируется перспективный финансовый план (ПФП), содержащий данные о  прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, финансированию основных расходов бюджета.

Рассмотрим процесс  формирования территориального бюджета  на примере области.

Организацию работы по составлению проекта областного бюджета осуществляет Департамент  финансов администрации на основе:

ü      положений концепции, показателей планов и прогнозов, целевых программ социально-экономического развития области на очередной год и перспективу;

ü      показателей баланса финансовых ресурсов области на очередной год и перспективу;

ü      нормативов отчислений от регулирующих налогов и доходов;

ü      сведений о субсидиях, суммах трансфертов, планируемых из Федерального бюджета;

ü      материалов экономического анализа результатов исполнения бюджета области и областного бюджета за период, на базе

ü      которого ведутся расчёты ожидаемого исполнения бюджета за текущий год;

ü      анализа складывающейся структуры бюджета области в текущем году;

ü      инструктивных и методических материалов МФ РФ и других министерств и ведомств.

Одновременно  с проектом областного бюджета формируются  проекты смет доходов и расходов внебюджетных фондов и  направляются в Департамент финансов области.

В областном  законодательном собрании с бюджетным посланием выступает Глава администрации области  или по его поручению руководитель Департамента финансов. Бюджетное послание содержит следующие документы и материалы:

Ø      предварительные итоги социально-экономического развития и исполнения областного бюджета за текущий год;

Ø      прогнозы социально-экономического развития на  очередной финансовый год;

Ø      концепцию бюджетной и налоговой политики очередного года;

Ø      сводный баланс финансовых ресурсов области на очередной год;

Ø      проект областного бюджета на очередной год с распределением на текущие расходы и бюджет развития с пакетом расчётных материалов;

Ø      проекты смет доходов и расходов внебюджетных фондов;

Ø      принципы построения взаимоотношений областного бюджета с бюджетами районов на очередной год;

Ø      перечень целевых программ, финансируемых из областного бюджета  с указанием объёмов и источников финансирования;

Ø      основные характеристики консолидированного бюджета области на очередной год и так далее.

Осуществление расходов бюджета достигается при  помощи бюджетного финансирования. Под бюджетным финансированием понимается система представления денежных средств организациям и учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом. Принципы, форма и методы бюджетного финансирования влияют на результативность функционирования бюджетной системы.

Важнейшую роль играют принципы финансирования расходов бюджета:

v     Получение максимального эффекта при минимуме затрат. Бюджетные средства должны предоставляться только при условии обеспечения наибольшей результативности их использования. Тут может быть двойной эффект: решение задач социально-экономического развития страны плюс обратный приток в бюджет денежных средств за счёт роста доходов получателей бюджетных ассигнований;

v     Целевой характер использования бюджетных ассигнований. Юридические лица получают средства из бюджета только на основе утверждённого бюджета, причём на заранее обусловленные цели;

v     Предоставление бюджетных средств в меру выполнения производственных и других показателей и с учётом использования ранее отпущенных ассигнований. Зависимость бюджетного финансирования от выполненных показателей позволяет финансовым органам осуществлять действенный и эффективный контроль над деятельностью предприятий, организаций и учреждений;

v     Безвозвратность бюджетных ассигнований. Предоставление средств без условия их обязательного возврата в государственный бюджет.

Однако помимо безвозвратного бюджетного ассигнования в настоящее время всё шире применяется кредитование предприятий  путём выдачи бюджетных кредитов. Проценты по таким кредитам либо не взимаются, либо взимаются по низким ставкам. Бюджетные кредиты выдаются на конкурсной основе по специальным  распоряжениям Правительства РФ на  выполнение целевых программ развития. Так, на уровне Ступинского района бюджетные кредиты могут предоставляться Главой района в соответствии с Порядком предоставления бюджетного кредита, бюджетных ссуд и муниципальных гарантий, утверждённым решением Совета депутатов от 20,05,1999 года № 217/23. Получатели бюджетного кредита обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в установленные сроки, необходимо также предоставлять информацию и отчёт об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет. Эти условия вытекают из принципов кредитования, которые едины для любого выдаваемого кредита.