Управление госдолгом России

Глава 3.

          Особенности долговой  политики России.

   Важной  особенностью экономики России является ускорение роста совокупного национального долга России (СНД), включающего государственный внешний и внутренний долг, внутренний корпоративный долг и корпоративный долг перед нерезидентами.[12]

   В 2009 г. прекратилось снижение внешнего госдолга. В течение 1998 - 2000 гг. внешний государственный долг сократился более чем в пять раз. На начало апреля 2009 г. он составил 29,9 млрд. долл. Со II квартала 2009 г., впервые за последние 11 лет, начался рост внешнего госдолга. На начало октября он достиг 46,2 млрд. долл. При этом долг органов государственного управления изменился незначительно. Задолженность же органов денежно-кредитного регулирования во II - III кварталах 2009 г. возросла с 2,5 млрд. до 16,6 млрд. долл. ( Приложение № 5).

   В законе "О федеральном бюджете  на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг." предполагается продолжить практику крупных внешних заимствований. В 2010, 2011 и 2012 гг. эти заимствования составят соответственно 18 120,8; 20 847,9 и 20 084,8 млн. долл. Объем погашения внешнего госдолга в 2010, 2011и 2012 гг. составит соответственно 3 434,0; 4 600,4 и 2 637,5 млн. долл.

   Основной  формой государственных внешних  заимствований станет выпуск облигационных  займов Российской Федерации на международных  финансовых рынках. В этих целях  предусматривается возобновить выпуск федеральных еврооблигаций. В последний раз крупные заимствования на рынке еврооблигаций производились в 1998 г. В 2000 - 2009 гг. задолженность по федеральным еврооблигациям снизилась примерно в три раза и на начало июля 2009 г. составила 15,9 млрд. долл. С учетом ОВГВЗ (Облигаций внутреннего государственного валютного займа) на внешнем рынке к июлю 2009 г. обращалось федеральных облигаций на сумму 16,3 млрд. долл. В 2010, 2011 и 2012 гг. предполагается разместить новых внешних облигационных займов на сумму соответственно 17 786,1; 20666,6 и 20000,0 млн. долл.

   Принимая  во внимание величину новых заимствований  задолженность по федеральным ценным бумагам, обращающимся на внешнем рынке, составит в 2010 г. 44,5 млрд. долл. К 2013 г. она  достигнет 80,9 млрд. долл.

   Помимо  выпуска еврооблигаций предполагается привлечь крупные заимствования  у МВФ (Международного Валютного Фонда ) и МБРР (Московского Банка Реконструкции и Развития).

   В Законе "О федеральном бюджете  на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг." нет четкого обоснования необходимости привлечения столь гигантских валютных займов. В последнее время золотовалютные резервы постоянно растут, несмотря на то что часть их - средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния используются на финансирование дефицита бюджета. Минимальное значение золотовалютных резервов в период кризиса было зафиксировано на 13.03.2009 г. - 376 млрд. долл. К 18.12.2009 г. они увеличились до 440,4 млрд. долл. Это составляет около 70% от общей величины золотовалютных резервов стран зоны евро. Кроме того, коммерческие банки за последний год накопили собственные валютные резервы. Часть накоплений может быть вложена в государственные ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте.

   В целом в результате новых кредитов и займов внешний госдолг увеличится с 29,9 млрд. долл. на начало апреля 2009 г. до 104,3 млрд. долл. к концу 2012 г., т.е. в 3,5 раза. В 2012 г. объем внешнего госдолга превысит 65% от уровня 1998 г. и вновь станет одним из самых больших в мире. В развитых странах заметна тенденция к росту внутреннего госдолга. Внешний же госдолг обычно очень невелик. В России в 2010 - 2012 гг. внешний госдолг будет расти гораздо быстрее внутреннего госдолга и почти сравняется с ним.

   В последнее время усиливается тенденция роста внутреннего государственного долга. В 2002 - 2008 гг. внутренний госдолг увеличился с 545 млрд. до 1804,2 млрд. руб. и составил 3,6% ВВП. В соответствии с проектом бюджета на 2010 - 2012 гг. внутренний госдолг в 2012 г. вырастет по сравнению с 2008 г. в 2,4 раза и составит 8,1% ВВП. Рост внутреннего госдолга будет осуществляться прежде всего за счет выпуска государственных ценных бумаг на внутреннем рынке. Из Приложения №6 видно, что в 2011 г. предусматривается разместить госбумаг на сумму 957,5 млрд. руб. Это составляет около 60% от емкости рынка госбумаг в настоящее время.

   За  один 2011 г. будет выпущено более половины объема государственных ценных бумаг, выпущенных за последние 11 лет. Объем  размещения ОФЗ (Облигаций Федерального Займа) - с учетом их доразмещения на вторичных торгах - в 2006 - 2008 гг. находился в пределах 180,9 - 245,2 млрд. руб.

     В 2009 г. он резко возрос с  учетом обмена ОФЗ на акции  банков в рамках их докапитализации.  Но за счет чего предусматривается  почти четырехкратное увеличение объема размещения госбумаг в 2011 г. по сравнению с докризисным периодом?

   Рынок госбумаг в настоящее время находится  в кризисном состоянии. Средний срок до погашения облигаций уменьшился с 2 104 дней в предкризисный период до 1 663 дней в настоящее время. Котировки отдельных выпусков ОФЗ снижались до 60—90% от номинала. Масштабный выпуск госбумаг в 2010—2012 гг. придется осуществлять за счет эмиссии все более краткосрочных бумаг с доходностью примерно в два раза выше, чем в предкризисный период.

   В итоге рынок ОФЗ будет развиваться  по принципу пирамиды ГКО-ОФЗ в 1994 - 1998 гг. Погашение госбумаг будет производиться за счет новых, все более масштабных их выпусков. Объем погашения облигаций в 2012 г. - 518,9 млрд. руб. в 6,2 раза превысит объем погашения в 2008 г. - 84,3 млрд. руб. Чистые заимствования на внутреннем рынке сократятся с 748,6 млрд. руб. в 2011 г. до 236,5 млрд. руб. в 2012 г. Это свидетельствует о том, что пирамида госбумаг все сильнее будет работать сама на себя. Все большее количество выпускаемых облигаций будет предназначаться для погашения их прежних выпусков, и все меньшее количество - для привлечения чистых заимствований в федеральный бюджет.

   Кризис  привел к росту затрат на обслуживание внутреннего госдолга. В связи  с тем что доходность ОФЗ возросла с 5,25% в мае 2008 г. до 14,09% в феврале 2009 г., заимствования на внутреннем рынке стали для государства в 2,7 раза дороже. В Законе "О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг." предусматривается, что стоимость внутренних заимствований хотя и будет уменьшаться, но сохранится на очень высоком уровне. В 2010, 2011 и 2012 гг. внутренние займы будут размещаться соответственно под 11,5; 10,0 и 9,0% годовых. Это в полтора-два раза выше, чем до кризиса.

   В целом государственный внутренний и внешний долг Российской Федерации, в 2002—2008 гг. снизился с 42,2 до 6,5% ВВП. Однако кризис внес изменения в динамику госдолга. Уже в 2009 г. он вырос до 10,1% ВВП. В соответствии с проектировками федерального бюджета на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. государственный внутренний и внешний долг России в 2012 г. должен превысить 15% ВВП ( Приложение №7).

   Быстрый рост госдолга приведет к резкому  росту затрат на его обслуживание и погашение. Из Приложения № 8 видно, что расходы федерального бюджета на обслуживание и погашение госдолга вырастут с 340,6 млрд. руб. в 2009 г. до 657,0 млрд. руб. в 2012 г., т.е. в 1,9 раза. В связи с этим доля расходов федерального бюджета на обслуживание и погашение госдолга возрастет с 3,6 до 6,8%. До 2009 г. доля расходов на обслуживание и погашение госдолга в общих расходах федерального бюджета снижалась. В 2009 - 2012 гг. эта доля будет быстро расти. Следовательно, возникнет еще одна негативная тенденция в области госдолга.

   В настоящее время усиливается, начавшаяся в докризисный период, тенденция к трансформации внешнего государственного долга в корпоративный долг перед нерезидентами. Государство расплачивается с внешними долгами. Средства, полученные от этого иностранными банками-кредиторами, являются одними из источников для кредитования российских предприятий. Причем кредиты частично выдаются под государственные гарантии. Следствием этого служит резкий рост корпоративного внешнего долга. Рост корпоративного долга нерезидентам является одним из наиболее динамичных показателей развития экономики России. В 1998 - 1999 гг. объем внешнего корпоративного долга не превышал 30 млрд. долл. В последующий период он стал быстро увеличиваться. Особенно быстро внешний корпоративный долг стал расти с 2001 г. За период 2001 - 2008 гг. он вырос более чем в 12 раз. На начало октября 2008 г. он составил 505,5 млрд. долл.

   Начавшийся  в России экономический кризис привел к резкой смене динамики корпоративного долга. В течение октября 2008 г.  - марта 2009 г. его величина уменьшилась до 417,2 млрд. долл. При этом обязательства по кредитам и ценным бумагам российскими банками и предприятиями были выполнены. Во II квартале 2009 г. предприятия реального сектора возобновили активные внешние заимствования. Их задолженность перед нерезидентами в течение II - III кварталов 2009 г. возросла с 270,8 млрд. до 303,5 млрд. долл., почти достигнув предкризисного уровня - 307,6 млрд. долл. Задолженность российских банков перед нерезидентами во II - III кварталах 2009 г. продолжала снижаться. В итоге структура внешнего корпоративного долга существенно изменилась.

   Из  Приложения № 9 видно, что доля банков в общей величине внешней корпоративной задолженности существенно снизилась, а доля предприятий - выросла. Следовательно, предкризисная тенденция более быстрого роста банковских заимствований сменилась на противоположную.

   По  сравнению с 2008 г. выросла доля кредитов и займов, полученных небанковскими  корпорациями через офшоры. В I полугодии 2009 г. через Кипр, Люксембург, Виргинские острова, Сент-Китс и Невис, Белиз и пр. получено более 34% заимствований. Это связано с особенностью погашения кредитов в условиях долгового кризиса. Например, часто используется такая схема. Предприятие - должник обязан выплатить банку А 100 млн. долл. Но такой суммы у него нет. В этом случае оно берет ссуду в 100 млн. долл. у банка В. Эта ссуда перечисляется банку А. Далее банк А выдает кредит предприятию на 100 млн. долларов, которые идут на погашение кредита у банка В. Фактически здесь имеет место пролонгирование кредита банком А, что не приветствуется центральными банками. Поэтому и возрастает значение офшоров в кредитных операциях.

   В период кризиса усилилась концентрация внешнего корпоративного долга. Весной 2009 г. более 40% корпоративного долга перед нерезидентами приходилось всего на 15 заемщиков. В настоящее время сложилось положение, когда ряд российских корпораций по объему своих долгов нерезидентам превысили пороговые значения экономической безопасности, разработанные для государства в целом (Маастрихтские соглашения). А ведь помимо долгов перед нерезидентами эти же корпорации имеют крупные долги перед российскими банками. Угроза экономической безопасности состоит здесь в том, что ряду крупнейших российских предприятий и банков в перспективе угрожает банкротство, которое потянет за собой крах сотен предприятий-смежников и всей банковской системы страны.

   Особенно  острое положение сложилось в  области корпоративных ценных бумаг, выпущенных на внешнем рынке. Перед  началом кризиса иностранные инвесторы владели российскими долговыми обязательствами (прежде всего государственными и корпоративными еврооблигациями, а также облигациями внутреннего валютного займа) на сумму более чем в 120 млрд. долл. При этом происходит ухудшение структуры внешних облигационных займов. В 2001 - 2003 гг. в структуре этих займов преобладали абсолютно государственные ценные бумаги - еврооблигации и ОВГВЗ. В настоящее время свыше 70% приходится на корпоративные еврооблигации. Между тем долги по  корпоративным еврооблигациям гораздо менее надежны, чем по государственным ценным бумагам, а также, чем кредитная задолженность, так как котировки евробондов испытывают в последние годы существенные перепады.

   В Законе "О федеральном бюджете  на 2010 г. и на плановый период 2011 и  2012 гг." предусматривается, что к началу 2013 г. на рынке будет обращаться госбумаг, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, на 80,9 млрд. долл. Учитывая это, а также возможный в посткризисный период новый бум на рынке корпоративных еврооблигаций, к концу 2012 г. внешний долг по государственным и корпоративным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, составит 240 - 260 млрд. долл.

   Увеличивается и напряженность на рынке внутреннего корпоративного долга. В 1999 - 2000 гг. внутренний корпоративный долг составлял 18,0 - 18,5% ВВП. В середине 2009 г. задолженность по внутренним корпоративным кредитам и займам превысила 45% ВВП (с учетом сокращения ВВП). Наиболее динамично растет задолженность по корпоративным облигациям, обращающимся на внутреннем рынке. В 2000 -  2008 гг. она возросла с менее 0,5% до почти 5% ВВП.

   Особо следует обратить внимание на быстрый  рост всего совокупного национального долга. В IV квартале 2008 г. - I квартале 2009 г. шел интенсивный процесс сокращения государственного и корпоративного долга. С весны 2009 г. рост СНД возобновился ( Приложение № 10). В соответствии с Законом "О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг." внешний и внутренний государственный долг составит в 2010, 2011 и 2012 гг. соответственно 12,7; 14,6 и 15,4% ВВП. Корпоративный внутренний долг, учитывая начавшийся бум размещения корпоративных облигаций, составит в 2010, 2011 и 2012 гг. соответственно 55; 61 и 68% ВВП. С учетом корпоративного долга нерезидентам, который, принимая во внимание тенденции 2002—2009 гг., составит соответственно 47, 52 и 58% ВВП, совокупный национальный долг достигнет в 2010, 2011 и 2012 гг. — 114,7; 127,6 и 141,0% ВВП. В 2012 г. СНД будет существенно выше всех финансовых резервов государства — золотовалютных резервов Банка России, Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, обязательных резервов коммерческих банков, средств системы страхования вкладов. При этом, качество совокупного национального долга ухудшится за счет трансформации внешнего госдолга в менее надежный корпоративный долг нерезидентам. Угроза экономической безопасности при небывалом для России росте долгового бремени все более увеличивается.

   В итоге проводимой правительством долговой политики Россия в 2012 г. будет иметь совокупный государственный и корпоративный долг в размере более 140% ВВП, почти равный федеральному и корпоративному долгу США в 1987 г. (с этого времени начался процесс стремительного роста долгов в развитых странах). В 2007 г. совокупный долг США (с учетом долгов штатов и долгов домашних хозяйств) превысил 350% ВВП, что явилось одной из главных причин современного финансового кризиса. При этом следует учитывать, что стремительный рост СНД в России происходит в качественно иных условиях - слабости банковской системы, неразвитости финансового рынка, экономическом кризисе, в отличие от США. Это может привести к новым кризисным явлениям уже в ближайшей перспективе.