Конфликт интересов на государственной службе

Конфликт интересов на государственной службе

Понятие конфликта интересов.

Конфликты как разновидность социальных процессов и взаимодействий возникают и проявляются в различных сферах человеческой деятельности, в том числе и в области государственного управления

Конфликт в социологии рассматривается как специфический способ взаимодействия личностей и социальных групп при расхождении во мнениях и взглядах, столкновении интересов, противоборстве преследующих свои цели сторон. Социальный конфликт есть предельный случай обострения социальных противоречий, выражающийся в многообразных формах борьбы между индивидами и различными социальными общностями, направленной на достижение экономических, социальных, политических интересов и целей и нейтрализацию или устранение действительного или мнимого соперника, не позволяющей ему добиться реализации его интересов 

Конфликты в системе государственной службы, хотя и имеют общую социальную природу с конфликтами в других видах деятельности, содержат в себе специфические особенности, связанные с характером социально-трудовых отношений в сфере государственного управления. Конфликты в органах государственной власти имеют не только внутриорганизационные последствия, но и оказывают влияние на качество государственно-управленческой деятельности, то есть воздействуют в широком плане на состояние социальной среды общества.

              В процессе прохождения государственной службы служащий сталкивается с различными конфликтными ситуациями. Одни из них обусловлены общими противоречиями общественного развития, другие – закономерностями функционирования организационных структур, третьи – особенностями содержания деятельности государственных служащих. Преломляясь через личность государственного служащего, конфликты становятся неизбежным компонентом жизни как отдельного индивида, так и коллективов учреждений и социального института государственной службы в целом.  

              По оценкам респондентов социологического опроса 2006 г., проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС среди государственных гражданских служащих в 17 субъектах Российской Федерации в числе различных оснований конфликтов в государственных органах названы:

•          внутриличностный конфликт – 31,5%;

•          разногласия в понимании законов и нормативных актов - 28,9%;

•          конфликты между руководителями и подчиненными – 23,4 %;

•          трудовые споры – 21,9%;

•          конфликт интересов – 21,7%.

При этом 12% опрошенных отметили, что среди работников их организации конфликт интересов имел место часто, а 47% , что он не часто, но случался.[1]

              Проблема конфликта интересов в системе государственной службы РФ обсуждается сегодня достаточно активно. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить вопросы необходимости дальнейшего институционального развития государственной гражданской службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, этических норм исполнения должностных обязанностей и др.

              Государственная гражданская служба является специфической сферой профессиональной служебной деятельности по обеспечению функций органов государственной власти и управления.[2] Это уже само по себе вносит определенность в структуру приоритетов и ценностей в системе государственной службы – гражданин, поступающий на государственную службу, в первую очередь определяет свое личное отношение к необходимости служения государству и обществу, добросовестному исполнению своего служебного долга. В данном случае личный интерес государственного гражданского служащего должен быть осознанно подчинен интересам государства, делегированным на уровень конкретной должности государственной гражданской службы.

              Правильное понимание содержания конфликта интересов невозможно без опоры на категорию интереса.               В социологическом контексте интерес – это активная направленность человека на различные объекты, освоение которых оценивается им как благо[3]. Интерес – реальная причина деятельности социальных субъектов, направленная на удовлетворение определенных потребностей, лежащих в основе непосредственных побуждений, мотивов личностей и социальных групп. Специфика интересов определяется, прежде всего,  положением и ролью этих субъектов в системе общественных отношений. Известно, что общество – это сложный социальный организм, состоящий из совокупности отношений, взаимодействующих субъектов, которые имеют свои интересы, могущие не совпадать друг с другом.

Долгое время в отечественной науке известный приоритет общественных интересов часто толковался односторонне, как подчинение личных интересов групповым и общественным, либо личных и групповых — общественным, особенно когда последние всецело отождествлялись с государственными. Между тем не только ущемление "личного" ради произвольно трактуемой с государственно-идеологических позиций "общественной" пользы, но и нарушение равенства в отношениях между социальными субъектами наносит ощутимый ущерб подлинным интересам и общества, и государства, и отдельной личности.

В данной связи необходимо разграничить понятия «государственный интерес» и «общественный интерес». Так, например, в понимании Ж.-Ж. Руссо в его концепции «общественного договора» понятия «общественного» и «государственного» тождественны. Его позиция отличается демократизмом; он считает общественный договор не столько способом объяснения возникновения государства, как это было у Т. Гоббса, сколько орудием критики социальной несправедливости, являющейся следствием нарушения принципов общественного договора. Согласно этому договору люди ограничивают свою свободу и передают правительству власть над собой, а то, в свою очередь, обеспечивает им порядок и безопасность[4], то есть полностью удовлетворяет их основные потребности и учитывает интересы. Но справедливость по Руссо не достижима в реальности. В мечтах о приравнивании общественного и государственного, о воплощении в общественном бытии братства между людьми, Ж.-Ж. Руссо не был одинок. Достаточно вспомнить Т. Мора, Т. Кампанеллу, А. Сен-Симона. Но их теории стали общепризнанной утопией. То есть полное совпадение понятий общественного и государственного можно считать идеалом, одной из умозрительно возможных моделей.

К неполному совпадению понятий государственного и общественного приводит  политика в видении Н. Маккиавели. Он разделял мораль общественную и политическую, то есть то, что приемлемо в общественной сфере и то, что нормально в государственной сфере, - вещи совершенно разного порядка[5]. А если так, то некорректно говорить о тождественности этих сфер. Их совпадение может быть лишь «случайным» в те моменты, когда общественные интересы созвучны государственным. В остальных же случаях действия государя основываются на достижении  главной цели: поддержании власти и сохранения  государства, как гаранта власти. Действия, соответствующие этой цели, совсем не обязательно осуществляются на благо народа, то есть общества.

Существуют и утопические модели, являющиеся противоположными  утопиям поглощения общественным государственного, изложенным в работах ранних социалистов. Это, наоборот, поглощение государственным общественного.  Подобной утопией в этом смысле можно считать идеальное государство Платона. В платоновском идеальном государстве каждый класс выполняет определенную функцию, вся жизнь людей посвящена государству. Государство, возглавляемое философами, полностью контролирует и регламентирует жизнь общества [6]. Встречается и точка зрения, согласно которой в современных демократических государствах, все-таки существует достаточно полное совпадение понятий «общественного» и «государственного» с сохранением ими своего реального, а не утопического значения.

Демократические принципы отношений личности, общества и государства, взаимодействия и согласования их интересов исходят из качественно других постулатов, выработанных историческим развитием идеи свободы и ответственности. Личность в условиях стабильных экономических отношений, получая возможность свободно работать на себя, удовлетворять свои интересы и потребности, одновременно способствует удовлетворению потребностей и общества, и государства. В этом проявляется диалектика отношений личного и общественного: каждый человек преследует свой личный интерес, реализует свои собственные возможности для удовлетворения личных потребностей, но при этом каждый включен в общую систему социальных отношений, которая основана на интересах и личности, и общества, и государства, а ее функцией является удовлетворение потребностей всех включенных в нее субъектов.[7]

В этих условиях личность обретает возможность неотчуждаемой трудовой деятельности и оказывается в обстоятельствах, объективно формирующих ее именно как гражданина, демократического общества. Это состояние единства личных и общественных интересов лишает его мотива жертвенности, согласно которому гражданин непременно должен жертвовать чем-то ради общественных интересов. Требовать от людей постоянной самоотверженности и самопожертвования, безоговорочного подчинения личных интересов общественному, нельзя.

Конечно, это создает определенную основу для проявления социальных противоречий на уровне взаимодействия личности и общества или личности и государства. В последнем случае такие социальные противоречия могут порождать конфликт интересов личности государственного гражданского служащего и той государственной должности, которую он замещает в силу своего служебного положения.

Превалирование общественного интереса над личным может становиться лишь элементом экстремальной ситуации, а не повседневной нормой. В таком диалектическом взаимодействии и осуществляется интеграция общественного и личного, общественные интересы и потребности становятся личным делом каждого гражданина демократического общества. При возникновении противоречий между ними предпочтение следует отдать общественным интересам лишь постольку, поскольку в них действительно заключены коренные интересы и коллективов, и отдельных личностей.

Касаясь данного вопроса, Д.И. Менделеев отмечал, что интересы общие, вечные зачастую не совпадают с личными и временными, нередко одни противоречат другим, и если их нельзя примирить, то следует отдавать предпочтение общим интересам[8]. Представляется, что в этом и состоит подлинно диалектическое сочетание интересов в системе «личность — гражданское общество».

Конфликт интересов в системе государственной службы.

В отличие от конфликтов экономического и политического содержания, конфликты в системе госслужбы регулируются не только общегражданским законодательством, но и социальными нормами, правилами, традициями, определяемыми государственной службой как особого рода социальным институтом.

Впервые термин «конфликт интересов» появился в ряде федеральных законов “О некоммерческих организациях” от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, “О рынке ценных бумаг” от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, “Об инвестиционных фондах” от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ и примерно в 40 ведомственных нормативно-правовых актах Центрального банка России и Федеральной комиссии по цен­ным бумагам. Применительно же к государственным служащим в официальных источниках он употребляется в федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 “Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих”, Указе Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», а также в Федеральной программе “Реформирова­ние государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)”.

Прежде в законодательстве о государственной службе ( Федеральный  закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») предлагалось решать  проблему конфликта интересов при помощи системы запретов и ограничений для государственных служащих, которые во многих случаях носили чересчур общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными, выполнение их с трудом поддавалось контролю. В результате имело место массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формулирует более четкие требования к служебному поведению государственных гражданских служащих. Так, в статье 19 раскрывается понятие «конфликт интересов», определяемый как ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.