Конфликт интересов на государственной службе

Зафиксированы принципы, в соответствии с которыми должен преодолеваться конфликт интересов на государственной службе:

•          обязанность гражданского служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;

•          обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;

•          рассмотрение проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и с урегулированием конфликта интересов специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;

•          участие в работе таких комиссий как гражданских служащих, так и независимых экспертов (не менее ¼ от общего числа членов комиссии);

•          единообразие правил деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента Российской Федерации.

К особенностям российского законодательства на настоящий момент можно отнести следующее:

а) Ситуация конфликта интересов рассматривается только в отношении государственных гражданских служащих.

б)  Термин «урегулирование конфликта интересов» не раскрыт, что оставляет на усмотрение лиц, принимающих решение по этому вопросу, определять, нужно  ли должностному лицу избавляться от конфликта интересов или его можно признать терпимым. Какие конфликты интересов (виды конфликтов интересов) будут реально запрещены, насколько широким будет усмотрение представителей нанимателя  и комиссий по урегулированию интересов, покажет только практика  работы этих комиссий.

              В п. 4 ст. 19 Федерального закона «О государственной граж­данской службе Российской Федерации» закреплено: « ... предста­витель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конф­ликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой долж­ности гражданской службы». Во-первых, это положение юриди­чески несправедливо, ибо гражданский служащий может не иметь личной вины в возникновении у него конфликта интересов. Во- вторых, оно юридически неопределенно, поскольку выражение «стало известно» не должно считаться указанием на установление юридического факта. Выражение «может привести к конфликту интересов» неопределенно само по себе как по субъектному со­ставу отношений, так и по их действию (бездействию).

Неопределенность предусмотренных в п. 4 ст. 19 Федерального закона мер ответственности - «вплоть до отстранения граждан­ского служащего от замещаемой должности» - означает произ­вол усмотрения начальника гражданского служащего при опре­делении меры наказания служащему за его активное участие в предупреждении собственного конфликта интересов и который, вследствие этого, становится потерпевшим от конфликта инте­ресов. Существенно, что этот произвол установлен в сфере профессиональных прав и свобод человека и гражданина и влечет их нарушение. Такое установление противоречит Конституции РФ, предусматривающей в п. 3 ст. 55, что всякое ограничение прав и свобод человека может быть установлено исключительно зако­ном, а потому никоим образом не может совершаться в порядке свободы усмотрения каким-либо должностным лицом органа ис­полнительной власти.

Закон не предусматривает каких-либо целенаправленных действий по устранению из жизни государственных органов хотя бы наиболее вызывающих типичных конфликтов интересов. Например, в последнее время активно обсуждается тема, связанная предложением  заменить госслужащих, заседающих в советах директоров подконтрольных государству акционерных обществ, на профессиональных менеджеров. Ведь практически все министры и многие высокопоставленные правительственные чиновники входят в советы директоров крупных компаний. Не получая в коммерческих структурах зарплаты, они тем не менее могут влиять на деятельность компаний. При этом часто возникает конфликт интересов.

Комиссия по урегулированию конфликтов интересов, соглас­но п. 6 ст. 19 Федерального закона «О государственной граждан­ской службе Российской Федерации», образуется правовым ак­том государственного органа. Согласно п. 7 названной статьи закона, составы ко­миссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на прини­маемые комиссиями решения. Это весьма жесткое ограничение, соблюдение которого, однако, трудно проверить вследствие за­крытости данных о независимых экспертах. Закрытость данных делает невозможным для гражданского служащего, подвергшегося процедурам комиссионного следствия, проверить наличие или отсутствие конфликта интересов по его делу у самих членов комиссии, тем более его доказать.

В соответствии с Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» в состав комиссии, образуемой в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта Российской Федерации, входят:

а) представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы);

б) представитель соответствующего государственного органа по управлению государственной службой;

в) представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования (далее - научные организации и образовательные учреждения), других организаций, приглашаемые соответствующим государственным органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с государственной гражданской службой Российской Федерации (далее - гражданская служба), без указания персональных данных экспертов.

В п.21 настоящего указа обозначены основания для проведения заседания комиссии, а именно:

а) полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных статьей 18 Федерального закона;

б) информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Данная информация должна быть представлена а письменном виде и содержать следующие сведения:

а) фамилию, имя, отчество гражданского служащего и замещаемую им должность гражданской службы;

б) описание нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению или признаков личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

в) данные об источнике информации.

При этом Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

В комиссию могут быть представлены материалы, подтверждающие нарушение гражданским служащим требований к служебному поведению или наличие у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

По итогам рассмотрения информации, настоящего Положения, комиссия может принять одно из следующих решений:

а) установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

б) установить факт наличия личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В этом случае представителю нанимателя предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование этого конфликта интересов.

В этой связи интересно мнение самих государственных служащих относительно того, какие меры по  устранению конфликта интересов применяются на практике. Так, согласно данным, полученным при проведении социологического опроса в 2006 году кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС среди государственных гражданских служащих в 17 субъектах РФ  52,5 % опрошенных   ответили, что при возникновении конфликта интересов проблема решалась один на один между руководителем и подчиненным. 3,4 %  заявили, что проблема выносилась на повестку дня на общем собрании. 3,5 % считают, что этими вопросами занимаются общественные организации. Лишь 5,2 % отметили комиссию по урегулированию конфликта интересов как меру для устранения данного конфликта. (35,4 % назвали иные меры)[9].

Причины и последствия конфликта интересов.

Несмотря на то, что в теории термин «конфликт интересов» имеет четкое определение, на практике его чрезвычайно трудно охарактеризовать, поскольку границы между государственными и личными интересами не всегда четко определены. Более того, отслеживание этих границ - трудная и дорогостоящая задача. В результате, нормативные акты разных стран, касающиеся характера и состава конфликта интересов, существенно отличаются друг от друга.

С  конфликтом интересов теснейшим образом связаны такие негативные явления, как злоупотребление служебным положением, фаворитизм и непотизм (кумовство) и развивающаяся на их основе коррупция.

Фаворитизм. Это оказание услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии,  роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам.

Непотизм (кумовство). Это форма фаворитизма,  когда  руководитель предпочитает выдвигать своих родственников на государственные должности. Например: вновь избранная администрация заменяет работающих государственных служащих членами своих семей и близких друзей.          

Негативными последствиями фаворитизма и непотизма, и, соответственно, терпимости к конфликтам интересов, являются:

•          Создание односторонних преимуществ, нарушение равных условий конкуренции или доступа к государственным  ресурсам и услугам.

              Терпимость к конфликтам интересов способствует формированию под государственной крышей  кланов (монопольных или доминирующих групп),   обеспечивающих выгодные для себя условия в ущерб государству, конкурентам и третьим лицам.

              Вероятно, именно это может являться реальным препятствием развития малого и среднего предпринимательства. Возведение административных барьеров служит скорее лишь инструментом реализации достигнутого благодаря терпимости к конфликтам интересов монопольного положения той или иной группы «при власти».

•          Развитие коррупции.

Возможность принимать предусмотренные должностью решения (совершать действия) в своих интересах, то есть существующий конфликт интересов – это механизм извлечения ненадлежащей выгоды (получения неосновательного обогащения) гораздо более выгодный и безопасный, чем взятка за благосклонность к посторонним третьим лицам.    

•          Низкая (в условиях терпимости к конфликту интересов) эффективность государственного управления, расходования государственных ресурсов.

              В условиях распространенности конфликтов интересов любые объемы выделяемых ресурсов будут уходить «сквозь пальцы», в направлении интересов не государства и его граждан, а в интересах распорядителя этих ресурсов.

•          Причинение ущерба престижу государства, государственной службе и конкретному государственному органу.

              Можно предположить, что большая часть недоверия к государственным органам значительной части россиян порождена именно распространенностью конфликтов интересов и терпимостью к ним. Трудно доверять государственным органам, должностные лица которых, не скрывая существующих конфликтов интересов, демонстрируют   приоритет собственных интересов над государственными. Тем более что использование служебного положения в личных целях, трудно доказуемое для следствия, очевидно окружающим.  Это может даже не осуждаться, но доверия к государственным органам не добавляет.   

Особенно важным является тот факт, что часто о возникшем конфликте интересов знает только сам госслужащий, таким образом, он и является  активной фигурой в разрешении этих конфликтов. И здесь особую роль играет развитость его позитивных нравственных качеств. «Моральный выбор» - важный этап в человеческой деятельности любого рода и одновременно серьезное испытание для личности, исповедуемых ею принципов. Он заключается в том, что индивид по внутреннему убеждению, порой автоматически, самоопределяется в отношении системы ценностей, идеала и способов его реализации в конкретном поступке или во всей линии поведения”[10]. Наиболее от­четливо это проявляется как раз в конфликтной ситуации, когда сталкиваются противоположные интересы, вступают в противоречие различные моральные требования. Процесс выхода из ситуации морального конфликта сопровождается борьбой мотивов. Например, принимая решение выполнять или не выполнять незаконные распоряжения руководителя, служащий руководствуется субъективными мотивами, побуждающими его поступить так или иначе.

Состояние морального конфликта на государственной службе  имеет эмпирически регистрируемые проявления. Можно выделить ряд индикаторов прохождения государственным служащим состояния морального конфликта. К их числу относятся: снижение качества и интенсивности деятельности, удовлетворенности профессиональной деятельностью; усиление психоэмоционального напряжения и стресса; снижение самооценки, нарушение механизма адаптации, неуверенность в завтрашнем дне, ощущение нестабильности, социальной неустойчивости, пессимизм. О наличии моральных конфликтов, вызванных у государственного служащего своим социально-ролевым статусом, можно судить по степени их удовлетворенности: 1) работой, 2) заработной платой; 3) соответствием профессиональной подготовки содержанию должностных обязанностей. Специальные исследования показали, что каждый пятый из опрошенных государственных служащих заявляет о своей неудовлетворенности работой[11].