Развитие социального партнерства

     Специфичность современных трудовых отношений  и в том, что они регулируются большим количеством правовых актов, многие из которых соответствуют  социалистической и переходной экономике. Так, по состоянию на 2001 г. российское трудовое законодательство только на федеральном уровне включало 40 тыс. нормативно-правововых актов. Этим объясняется и то, что многие регионы приняли законы «О социальном партнерстве» задолго до принятия ряда нормативных актов на федеральном уровне.

     Основными факторами, сдерживающими заключение коллективных договоров на крупных  и средних предприятиях, является их неустойчивое финансово-экономическое  положение, малочисленность или  отсутствие профсоюзных организаций, безынициативность профсоюзных лидеров и соглашательство с администрацией предприятия. На малых предприятиях обычны отсутствие профсоюзных организаций; недостаточная организованность самих работников и незнание своих прав; несовершенство налоговой системы. Что же касается бюджетных организаций (образования, здравоохранения, науки, искусства и т.д.), то здесь коллективные договоры хотя и заключаются в большинстве случаев (90-93%), но из-за недостатка средств они фактически не выполняются и не контролируются. Итак, переход от диктата государства к социально-партнерским отношениям между предпринимателями и наемными работниками остается объективной потребностью и нерешенной задачей преодоления глубокого структурного кризиса России. Ее решение представляется необходимым звеном в создании принципиально иной системы управления. В рамках этого процесса предполагается оформление интересов и прав,  реструктурированных социальных, корпоративных и региональных групп и формирование адекватных им институтов представительства, нормативно-правовой базы, наработка практики коллективно-договорного регулирования и правил игры в целом. Признание терминологии социального партнерства для регулирования социально-трудовых отношений может найти подкрепление не только в новом законодательстве, но и в российских традициях - соборности, коллективизме.

     Сегодня в России происходит становление  новых форм российского корпоративизма. Если в прежней, государственной  его форме высшая партийно-государственная  власть представляла собой вершину построенной на основе жесткой иерархии пирамиды, то в нынешнем виде отношения корпоративного толка строятся на началах значительно большей автономии организованных интересов, а в ряде случаев - и их независимости от государственной власти. Однако говорить о том, что современный российский корпоративизм - аналог "цивилизованного", либерального корпоративизма, существующего в тех или иных формах в ряде других стран Запада и более или менее органично вписывающегося в систему взаимодействия гражданского общества и государства, пока нет оснований.

Формирование  системы социального партнерства

     К концу 1990-х гг. в России сформировалась система институтов социального  партнерства, предполагающие наличие  трехсторонних комиссий на федеральном и региональном уровнях и находящая выражение в достигнутых соглашениях и договорах между сторонами на уровне предприятия, региона и федерации. В то же время правительство, выступившее инициатором создания в стране системы социального партнерства, довольно быстро в ней разочаровалось. На каждом уровне взаимоотношений потенциальных партнеров стали накапливаться свои проблемы. Причиной была, по словам Г. Стрелы, секретаря ФНПР, «поспешность волевого перехода к социальному партнерству без обеспечения соответствующими законами, что дискредитировало саму идею социального партнерства. Надо было переходить постепенно, эволюционно»⁹.

-на  федеральном уровне.

     Наиболее  сложным для реализации принципов  социального партнерства представлялся  федеральный уровень. Взаимоотношения между правительством, работодателями и профсоюзами регулировались законами «О социальном партнерстве», «О Российской Трехсторонней Комиссии (РТК)». В соответствии с последним, каждая из сторон могла иметь в РТК 30 своих представителей. Право определять, кто представляет в ней профсоюзную сторону, передано самим профсоюзам. Профсоюзы сами выбирали своего координатора. Место в РТК предоставлялось в соответствии с численностью профсоюзного объединения.

     В задачи РТК входило согласование интересов сторон при определении государственной политики. В действительности это не всегда происходило, поскольку решения РТК носили рекомендательный характер, и нарушения договоренностей сторон оставались практически без последствий. Генеральное Соглашение, подписанию которого профсоюзы отдали столько внимания и времени, во многом осталось декларативным документом, за нарушение которого не предусматривалось наказание. Как следствие, выполнение Генерального Соглашения во многом зависело от доброй воли правительства, что естественно, не всегда имеет место. Так, например, введению единого социального налога, на чем настаивало правительство, не помешало Генеральное Соглашение 2000 г., хотя в нем и было записано, что правительство не будет аккумулировать внебюджетные фонды. Вопреки этому, правительство направило свои предложения в Государственную Думу, которая в июне 2000 г. в первом чтении приняла закон о введении единого социального налога. Многочисленные публикации в СМИ о преждевременности этого шага и организованные профсоюзами пикетирования зданий правительства и парламента не имели никакого эффекта.

     Несмотря  на сформированную Российскую Трехстороннюю  Комиссию (РТК) и подписанное сторонами  Генеральное Соглашение, принципы социального  партнерства нарушались достаточно часто. По словам М. Шмакова, «самый безответственный партнер - правительство, которое имеет большинство невыполненных пунктов в трехстороннем соглашении... Кроме того, Минфин часто говорит, уже после подписания соглашений правительством, что он это делать не будет»¹⁰.

     В качестве одной из причин неэффективного социального партнерства в России на тот период называется отсутствие четко действующей исполнительской  вертикали правительственных структур. Хотя профсоюзы каждый раз старались  начать переговоры и подписать Генеральное Соглашение до принятия государственного бюджета, чтобы договоренности были в него включены, правительство обычно не координирует деятельность комиссий по подготовке госбюджета и Генерального Соглашения и как следствие - статьи Генерального Соглашения не находят своего отражения в госбюджете.

     Еще одной причиной, затрудняющей функционирование системы социального партнерства, являлось нарушение правительством им же провозглашенных принципов  равенства сторон и открытости в  действиях при принятии жизненно важных для страны решений. Так, например, отказ правительства РФ, возглавляемого С.В. Кириенко, предать гласности информацию об условиях предоставления займов МВФ для реализации антикризисной программы стал фактом нарушения принципа «прозрачности». Полученная благодаря международным профсоюзам копия Меморандума Правительства РФ и Центрального Банка России содержала статьи явно антипрофсоюзного содержания.

     Социальный  диалог стал налаживаться лишь с приходом на пост премьер-министра России Е.Примакова, однако после его скорой отставки процесс снова затормозился. Поскольку каждый новый руководитель правительства отказывался отвечать за обещания предыдущего, частые отставки премьер-министров и смены правительств в 1998-2000 гг. привели к ситуации, когда на федеральном уровне профсоюзы вынуждены были каждый раз начинать с нуля работу с вновь назначенными координаторами Российской трехсторонней комиссии и министрами труда (за период с 1996 по 2000 гг. сменилось 5 министров), объясняя им суть социального диалога и правила социального партнерства.

     Как правило, правительство соглашалось  на ведение диалога лишь по проблемам, касающимся подготовки новых правовых актов (и то лишь в тех случаях, когда профсоюзы всеми доступными способами заставляют правительство сесть за стол переговоров, привлекая к разговору и работодателей). Ко всему, что касается разработки программ, которые, по мнению представителей правительства, могут (или должны) привести к стабилизации российской экономики, ни профсоюзы, ни работодатели не допускались. Программные документы, определяющие развитие общества, его экономики и будущее всего населения России, принимаются без участия двух сторон трехстороннего социального партнерства. Ситуация ничуть не изменилась и после избрания Президентом России В.В.Путина. Начиная с момента его назначения и.о. Президента (декабрь 1999 г.) и до июня 2000 г., когда была обнародована программа нового правительства, общество полнилось слухами о подготовке «какой-то программы какого-то Грефа», которая разрабатывалась за закрытыми дверями, без привлечения специалистов и экспертов со стороны профсоюзов и работодателей. Программа ни с кем не обсуждалась. В послании Президента всем участникам (по определению) социального диалога, подготовленного без каких-либо консультаций с ними, было указано, что они обязаны делать, и каково отведенное им место в обществе¹¹.

     По  закону, в течение месяца после  подписания Генерального Соглашения стороны  обязаны предоставить план мероприятий, который они собираются осуществлять для выполнения своих обязательств. ГС на 2000 г. было подписано в декабре 1999 г.; однако в мае 2000 г. правительство все еще не представил о свой план в РТК, что не давало другим сторонам возможности для координации своей деятельности. Когда после долгих ожиданий в июне 2000 г. собралось, наконец, заседание РТК, на него впервые за все годы не были допущены представители СМИ.

     Большую проблему для нормального функционирования системы социального партнерства  создавало отсутствие организованных объединений работодателей.

     Приватизационная  кампания, инициированная правительством, привела к формированию интересов директорского корпуса, отличающихся от интересов возглавляемых ими трудовых коллективов. Принятие законодательных актов, регулирующих взаимоотношения трех названных сторон, способствовало появлению у работодателей стремления к объединению. Со своей стороны, профсоюзы также выдвигали требования о необходимости создания объединений работодателей как на региональном, так и на федеральном уровнях. Их аргументы заключались в том, что в условиях проходящей приватизации и ликвидации министерств некому стало подписывать отраслевые тарифные соглашения. Исчез субъект, с которого можно было бы спросить за невыполнение отраслевого тарифного соглашения (ОТС). Государство, в лице министерств, перестало быть такой стороной, передав управление предприятиями новым собственником, а со стороны работодателей подобной стороны не было сформировано.

     В таких условиях профсоюзы выступали  инициаторами создания объединений  работодателей на федеральном и  региональном уровнях. Так, по инициативе Горно-металлургического профсоюза России был проведен учредительный съезд Ассоциации промышленников горно-металлургического комплекса России. Проблема низкой эффективности их деятельности заключалась в том, что существующие на федеральном уровне объединения работодателей не имеют полномочий на заключение отраслевых соглашений от всех работодателей.

     Как правительство, так и региональные администрации старались избавиться от ряда функций, пытаясь переложить их на плечи работодателей. Поскольку  объединения работодателей не включают большинства предприятий регионов, в ряде областей предпринимали попытки распространить подписанные соглашения на всех работодателей. Так, в Челябинской и некоторых других областях принята следующая норма: если в течение 30 календарных дней с момента вступления регионального соглашения в действие работодатели или соответствующие представители работников не заявили о своем несогласии присоединиться к нему, то соглашение считается распространенным на них. Государство старалось выйти из системы социального партнерства, оставляя за собой функции контроля за соблюдением договоренностей между работником и работодателем.

     Наряду  с административным давлением, направленным на создание системы социального  партнерства, в ряде регионов власти принимали меры, стимулирующие работодателей к заключению коллективных договоров. Например, в законе г. Москвы «О социальном партнерстве» закреплено право организаций, заключивших коллективные договоры, на преимущественное рассмотрение Правительством Москвы, отраслевыми и функциональными органами Московской городской администрации и административных округов вопросов обеспечения социальной и экономической деятельности предприятий, социальной защиты работников.

-на  региональном уровне.

     Особенность развития социального партнерства на региональном уровне состояла в том, что с 1991 г. и на протяжении 3-4 лет в большинстве областей оно продолжало носить двусторонний характер - взаимоотношений профсоюзов и государства. Начало партнерских отношений на региональном уровне несколько отставало от федерального уровня. Так, в Новгородской области двусторонние отношения государства и профсоюзов переросли в трехсторонние лишь в 1995 г. В этом же году областной думой принято Положение «О трехсторонней комиссии», а закон «О социальном партнерстве» появился только в 1997 г.

     Начавшееся  создание объединений работодателей  во многом явилось вынужденной уступкой давлению со стороны государства, которому надо было на кого-то переложить долю своей  ответственности за управление производством, и требованиям профсоюзов, желающим видеть реального партнера, с которым можно подписывать договор. В гораздо меньшей степени это было добровольным волеизъявлением самих представителей директорского корпуса.

     В 2001 г. институты социального партнерства в регионах в основном сформировались. Однако участвующие в них стороны (и, прежде всего, работодатели) обнаружили интерес, отличный от участия в социальном партнерстве. На заседаниях региональных трехсторонних комиссий присутствуют не только избранные представители сторон, но и руководители отделов и управлений администрации области, председатели отраслевых профкомов, работники и руководители предприятий. Складывалось впечатление, что трехсторонние комиссии в регионах представляют собой замену прежних партхозактивов. При этом в роли партийных руководителей выступал возглавляющий комиссию представитель обладминистрации. От его веса в администрации зависел авторитет комиссии в регионе, а также ее возможность оказывать воздействие на принятие управленческих решений, касающихся положения дел на предприятиях (например, решение выплатить заработную плату до уплаты дивидендов держателям акций рассматривались руководством одного из предприятий Новгородской области как приказ). В Самарской области высокая эффективность комиссии определялась тем, что ее возглавляет губернатор.