Ведущие научные школы государственного управления в странах запада

       ВЕДУЩИЕ НАУЧНЫЕ ШКОЛЫ 

       ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

       В СТРАНАХ ЗАПАДА 

1. Американская  школа государственного управления

       Сегодня в теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

       Американская  школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. О преимуществах эмпиризма в политической теории говорили и говорят многие ее представители. Профессор Дж.Дрижек из Орегонского университета подчеркивает, что любой прогресс в научных исследованиях «может быть охарактеризован как возрастающая способность науки справляться со случайностью в эмпирических проблемах».                                    

       Еще более категоричен Дж.Ганнелл. «Наивно  или претенциозно рассчитывать, - пишет  он, - что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики». Дж.Ганнелл полагает, что только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления может плодотворно развиваться теоретическая мысль.

       Идеи  Дж.Ганнелла полностью разделяет  известный американский политолог  Ю.Меен: «Наилучшая стратегия для  политических наук, - подчеркивает он, - состоит в том, чтобы в максимальной степени быть строго эмпиричным».

       Несколько в другом аспекте рассматривает  проблему эмпиризма в политических науках Р.Лейн. Он полагает, что в условиях научно-технической революции происходит широкое вторжение «научных критериев и научного знания» в сферу практической политики, государственного управления: «Дебаты, еще остаются оценочными и партийными, но сфера идеологии сокращается под влиянием господства знания». Сама теория административно-государственного управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более рациональной.

       Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа «Введение в науку государственного управления» (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.

       В теоретическом плане Л.Уайт во многом опирался на работы Ф.Тейлора, Г.Гантта, Ф. и Л. Гилбретов, занимавшихся организацией управления в бизнесе. Вслед за Ф.Тейлором Л.Уайт утверждал, что оптимизация использования средств в административно-государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала).

       Л.Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации. При этом Л.Уайт рассматривал государственное администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.

       Однако  классическая школа в административно-государственном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или «школа человеческих отношений» попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц». Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону⁵.

       Исследования, проведенные А.Маслоу, во многом позволили  понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению⁶. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А.Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе. В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений, сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, в основу нового подхода положено стремление в большей степени раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применяя концепции поведенческих наук к государственному администрированию.

       Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории «public administration» в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в «точную» науку. Первоначально формулировка критерия «точности» была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж.Уотсоном).

       Известный американский политолог Д.Истон  указывает в своей статье, посвященной  эволюции бихевиоризма, что смысл  психологического бихевиоризма состоит в стремлении исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи - и оставить лишь данные верифицируемых наблюдений. Но даже в психологии первоначальная парадигма «стимул - реакция» со временем уступила место другой - «стимул - организм - реакция», «что позволяет учесть в качестве потенциально полезных чувств, мотивизации и прочие аспекты субъективного восприятия данных и реакции организма»⁷.

       Однако  в теории административно-государственного управления никогда столь решительно не устранялись субъективные данные. Поэтому появление в 40-е годы термина «бихевиорализм» и постепенное исчезновение из словаря американских политологов слова «бихевиоризм» связаны со стремлением подчеркнуть специфику поведенческого подхода к теории административно-государственного управления (и в других политических науках). Д.Истон считает, что смысл бихевиорального подхода состоит не просто в стремлении к точности, а в надежде на то, что «в конечном счете будут найдены, какие-то общие переменные, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях»⁸.

       В русле поведенческого подхода разработано  немало единиц анализа, которые успешно  применяются в государственном  администрировании. Г.Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.

       Д.Трумэн предложил концепцию «группы  интересов», которая используется для  аналитических целей в государственном  администрировании. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним"⁹. К.Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения.

       Д.Истон  систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р.Даля, Ч.Хайнемана, Д.Уолдо, Д.Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральной методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему.

       1. Закономерности. Объектом исследования должны быть не столько сами институты и формальные моменты государственного управления, сколько действия людей, направленные на достижение оптимального управления. В поведении людей в управленческом процессе можно выявить элементы повторяемости, поддающиеся обобщению и систематизации в рамках теории поведения, что имеет объяснительную и прогностическую ценность.

       2.Верификация.  Достоверность обобщений такого  рода, в принципе, может быть проведена  путем наблюдения за соответствующим поведением.

       3.Методика. Способы получения и интерпретации  данных не могут приниматься  на веру, а должны использоваться  в качестве гипотетических — их следует критически изучать, уточнять и отбирать, чтобы в итоге прийти к строгим методам наблюдения, фиксирования и анализа.

       4. Количественные методы. Использование  количественных методов не должно быть самоцелью: их следует применять лишь там, где это может дать практический эффект.

       5. Ценности. Моральная оценка и  эмпирическое объяснение связаны с двумя различными типами суждений, которые в интересах науки должны аналитически разделяться. Однако исследователь поведения в управленческом процессе вправе высказывать суждения обоего рода вместе или порознь при условии, что он не принимает одно за другое.

       6. Систематичность. Исследования должны  быть систематичными, т.е. теоретическое и эмпирическое следует рассматривать как взаимосвязанные части конкретного и упорядоченного знания.

       7. Чистая наука. Понимание и объяснение  поведения в управленческом процессе логически предшествует выработке рекомендации для решения актуальных проблем административно-государственного управления.

       8. Интеграция. Поскольку государственное  администрирование связано с  различными сторонами человеческой  деятельности, недопустимо игнорировать в исследованиях выводы других общественных наук. Признание этой взаимозависимости должно способствовать интеграции теории административно-государственного управления с философией, социологией, психологией, политологией¹⁰.

       Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории Х и У Д.Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф.Герцберга.

       Д.Макгрегор  полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий  представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория Х получила название статической стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:

       • средний служащий в силу своей  природы не любит работать и при  возможности стремится избежать труда;

       • вследствие прирожденной неприязни  к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для  достижения целей организации;

       • средний служащий предпочитает, чтобы  им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

       Д.Макгрегор  считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит  преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию У, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:

       • затраты физических и умственных усилий в процессе труда также  естественны, как в играх или  на отдыхе;

       • внешний контроль и угроза наказания  не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;

       • усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

       • средний служащий при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;

       -«способности  ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

       • интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления.