Ведущие научные школы государственного управления в странах запада

       По  Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.

       Распределению в управленческом процессе подлежат «средства», «персонал» и «награды». Средства - это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важные среди них — деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государственного администрирования просто материальными.

       Распределение персонала - процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку; систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления¹⁸.

       Существует  несколько принципов, по которым  может осуществляться распределение персонала. Т.Парсонт выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам. При этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания - социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).

       Третьим видом распределения в системе  административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения - символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж «распределяется»¹⁹.

       Отношение «наград» к распределению средств  производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа. Существуют два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, какова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором - насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.

       Известный американский политолог Р.Мертон сформулировал  три универсальных постулата  функционального подхода:

       • функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);

       • универсального функционализма (функциональность — полезность);

       • функциональной необходимости.

       В начале 70-х годов, когда кризисные  события предшествующего десятилетия .поставили под сомнет идею о равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь достигнутое состояние относительной стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории административно-государственного управления стимулировали новое обращение к функциональному подходу.

       Сегодня термин «функционализм» в американской школе государственного администрирования  не указывает на нечто четко определенное: некий набор понятий, метод, модель или идеологию. Скорее он указывает  на традицию.

       В последние десятилетия в США  большой интерес вызывает концепция  организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А.Маслоу, М.Макгрегора, Р.Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции «организационного развития». Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.

       Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма. По их мнению, такой организации должны быть присущи следующие черты:

       • она должна приспосабливаться к  новым целям государственного управления в соответствии с требованиями быстро меняющейся социально-политической среды;

       • члены институтов административно-государственного управления должны осуществлять сотрудничество и управлять изменениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю систему административно-государственного управления;

       • в развивающихся институтах государственного администрирования участие каждого уровня в постановке целей и принятии решений являются правилом, так что государственные служащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управление изменениями;

       • развивающиеся институты административно-государственного управления должны располагать благоприятными возможностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаимное доверие государственных служащих, что должно способствовать конструктивному разрешению всех противоречий ²⁰.

       Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государственного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах самой системы управления. Инструментом в достижении этой цели служат изменения в поведении профессиональных государственных служащих, сознательно вводимые путем целенаправленного воздействия на систему ценностных ориентации людей, их межличностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды специалисты по организационному развитию связывают также с обучением государственных служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для более интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук²¹. 
 
 
 

2. Французская  школа административно-государственного  управления 

       Во  Франции теория административно-государственного управления сложилась в известной мере как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Начиная с конца XIX века в работах по конституционному праву ясно прослеживается тенденция политизации. Уже в монографии А.Эсмена «Элементы конституционного права», вышедшей в 1895 г., не просто излагаются нормы конституционного права, но сделана попытка дать более широкую картину государственного управления в стране. Значительно расширили традиционные рамки конституционного права Л.Дюги и М.Ориу, которые сформулировали в своих работах понятие института, заложив основы институционального подхода к административно-государственному управлению⁴².

       Однако  классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Не будет преувеличением сказать, что А.Файоль является наиболее значительной фигурой, которую Европа дала науке управления в первой четверти XX века. Его «теория администрации» изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

       Одним из крупнейших заказов, выполненных  Центром административных исследований, стало изучение организации работы почтово-телеграфного ведомства. Этой и другим проблемам реформы государственного управления, общественных учреждений и системы образования А.Файоль уделял значительное внимание в своей деятельности. Он также первым поставил проблему организованного обучения менеджменту во Франции.

       А.Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;

       предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;

       организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный - организм учреждения;

       распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще  работать;

       координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;

       контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям»⁴³.

       Согласно  Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими. Ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.

       А.Файоль сформулировал 14 общих принципов  управления⁴⁴:

       1. Разделение труда - позволяет  сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий.

       2. Власть - право отдавать распоряжения  и сила, принуждающая им подчиняться.  Власть немыслима без ответственности, т.е. без санкции - награды или кары, - сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток.

       3. Дисциплина - повиновение, усердие,  деятельность» манера держать  себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению.

       4. Единство распорядительства - служащему  может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

3. Единство руководства - один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

       6. Подчинение частных интересов  общим - в организации интересы  служащего или группы служащих  не должны ставиться выше интересов  предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

       7. Вознаграждение персонала - должно  быть справедливым и по возможности  удовлетворять персонал и предприятие,  нанимателя и служащего; поощрять  усердие, компенсируя полезное усилие.

       8. Централизация -должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия.

       9. Иерархия - ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая  низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей.

       10. Порядок - определенное место  для каждого лица в каждое  лицо на своем месте.                          

       11. Справедливость - чтобы поощрять  персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием.

       12. Постоянство состава персонала  - текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.