Ведущие научные школы государственного управления в странах запада

       Ниже  приведены основные различия теорий Х и У Д.Макгрегора.

       Теория  Х

1. Статистическая стратегия управления
2. Дальнейшее совершенствование способностей чиновника невозможно
3. Единоличный полный контроль
4. Активность чиновника ограничена в силу самой природы человека
5. Неэффективная работа организации обусловлена природой людей, которыми необходимо руководить

       Теория  У

1. Динамическая стратегия управления
2. Дальнейшее совершенствование способностей чиновника возможно
3. Признается наличие у чиновника потребности в селективной адаптации
4. Активность чиновника ограничена способностью управляющих к руководству
5. Неэффективная работа организации обусловлена плохим управлением

       Д.Макгрегор  понимал, что предпосылки теории У легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что  теория У - это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.

       Применение  теории У для мотивации управляющих - это, по сути дела, обогащение содержания их труда, расширение их обязанностей при соответствующем увеличении прав. В то же время применение теории У к рядовым служащим не только увеличивает их роль в управлении, но изменяет содержание их роли, поскольку они, традиционно не имевшие права принимать решения, получают такие права, а ответственность их не возрастает.

       Однако  привлечение подчиненных к управлению часто себя не оправдывает: не потому, что теория У неверна, а потому, что ее трудно реализовать на практике. Прибегающие к ней управляющие часто просто не обладают необходимыми для этого способностями либо позволяют своим служащим принимать решения только по несущественным вопросам (например, выбор местоположения стоянки автомобилей или буфета), либо просят их совета, а потом пренебрегают им. Подобные управляющие могут быть уверены, что пользуются методами коллегиального руководства, но это не так. Д.Макгрегор предупреждал: если вы попытаетесь применить теорию У на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переключитесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно - теорию У.

       Концепция управления Ф.Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф.Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

       Все факторы, сказывающиеся на мотивах  трудового поведения, Ф.Герцберг разделил на две группы: способствующие и  препятствующие удовлетворению трудом.

       В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональный рост¹³. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой. Он полагал, что эффективнее всего удовлетворенность трудом достигается обогащением его содержания. Это значит, что служащему следует предоставить возможность принимать самостоятельные решения, специализироваться в удовлетворяющей его деятельности, иметь перспективы служебного роста и т.д. Иными словами, лица, проектирующие рабочие места служащих, должны стремиться к тому, чтобы на работников достаточно активно воздействовали все шесть факторов, способствующих удовлетворенности трудом. Ф.Герцберг предупреждал, что обогащение содержания труда не следует смешивать с расширением круга обязанностей. Обогащение содержания труда делает работу интересней, поскольку предоставляет работнику большую свободу действий, тогда как расширение круга обязанностей только увеличивает объем работы.

       Факторы, препятствующие удовлетворенности  служащих трудом, Ф.Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них  оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника. Ф.Герцберг выделил восемь таких мотиваций:

       • гарантии сохранения работы;

       • социальный статус;

       • трудовая политика в организации;

       • условия труда;                       

       • отношение непосредственного начальника;

       • личные склонности;                 

       • межличностные отношения;                  

       • заработная плата¹⁴.

       Ф.Герцберг предупреждал, что на факторы недовольства служащего трудовым окружением следует обращать серьезное внимание. Когда они устранены, вы можете работать с человеком, ориентируясь на его потребности высших уровней, формировать мотивы его поведения, используя действие факторов удовлетворенности трудом.

       Проанализированные  нами концепции свидетельствуют  о смещении ракурса изучения административно-государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества.

       Однако  постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный  эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.

       Сторонники  бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.

       Накопившийся  громадный эмпирический материал подвергался обработке по произвольно сконструированным принципам. Больше того, такая обработка несмотря на широкое использование ЭВМ становилась все сложнее и сложнее, поскольку поток фактического материала напоминал снежный ком, сброшенный с горы. Кроме того, если поведение индивидов в малых группах в управленческом процессе еще поддавалось какому-то количественному измерению, то применительно к обществу в целом такие измерения оказались явно недостаточными.

       Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - «постбихевиорализму», «модернизму» и «структурному функционализму».

       По  мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле - под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.

       М.Фалко  отмечает, что постбихевиоралисты с  самого начала выступили за «применимость» и «действие», считая, что именно эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования - второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для понимания границ исследования необходимо ясно представлять себе ценностные критерии, лежащие в его основе¹⁵.

       Д.Истон  изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге «Политическая система». Он считал, что для ученого более важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в совершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходимо преодолеть идеологию «эмпирического консерватизма» традиционного бихевиорализма: не следует «привязывать себя исключительно к описанию анализа и фактов - это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте*¹⁶.

       Д.Истон  призвал ученых к исследованию и  конструктивному развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний. «Знать - значит нести ответственность за действие, а действовать - значит участвовать в изменении общества. Созерцательная наука была продуктом XIX века, когда существовало широкое моральное согласие. Современная деятельная наука должна отражать существующий конфликт в обществе по поводу идеалов»¹⁶.

       В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение  в требовании расширить ответственность «интеллектуалов» - экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идеологического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.

       На  первый взгляд может показаться, что  исходные позиции постбихевиорализма являются крайне радикальными и выводят  теорию административно-государственного управления за рамки тех установок, в которых она с момента своего возникновения пребывала. Между тем это далеко не так. Представители постбихевиорализма не отрицают в целом, а, наоборот, поддерживают бихевиоральные методы и технику, стремясь сделать их применение более обоснованным и убедительным для исследования проблем административно-государственного управления. В широкой исторической перспективе постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.

       Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

       Один  из видных представителей модернизма Д.Сингер пишет: «Научная теория невозможна, если она охватывает только бихевиоральные явления... необходимо обратить внимание на институциональные явления, под которыми я имею в виду структуру. культуру и отношения»¹⁷. Модернисты называют свой метод «подлинно научным», «сциентистским». Характерными признаками этого направления является не только критика бихевиорализма от имени науки, но и стремление преодолеть его силами этой науки.

       Модернисты  широко используют теоретические и  эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контент-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр - таковы основные методические средства модернистского направления.

       Однако основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ государственного администрирования.

       С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д.Истона, Г.Алмонда, Т.Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.