История развития контроля в России

История государственного контроля в виде отдельного самостоятельного ведомства начинается с 28 января 1811 г., когда было образовано Главное  управление ревизии государственных  отчетов (Государственный контроль). Главный контролер был фактически независим и обладал правами  и обязанностями наравне с  другими министрами. Главное управление ревизии государственных счетов состояло из двух департаментов: по гражданской  части и по военной. Положительным моментом являлось то, что военное и морское ведомства, тратившие большие суммы, были подчинены независимому органу контроля. Государственный контролер имел право непосредственного доклада Императору. Отрицательным моментом было то, что целый ряд учреждений (банки, кадетские корпуса и др.) были освобождены от ревизии государственного контролера. Манифестом был создан и Совет государственного контроля, состоящий из директоров департаментов и имеющий лишь право совещательного голоса. К основным проблемам Манифеста можно отнести то, что:

*он был враждебно встречен  бюрократическими органами;

*стараниями бюрократов  работникам контрольного ведомства  были определены более низкие  оклады, чем другим чиновникам;

*на штат контрольного  ведомства отрицательное влияние  оказывали сложность и утомительный  характер работы;

*ощущался недостаток  работников;

*счета представлялись  в таком виде, что к этому  беспорядочному материалу нельзя  было применить даже самых  скромных требований правильной  ревизии.

Для решения указанных  проблем были приняты следующие  меры:

*в помощь постоянно  действующим контрольным учреждениям  были назначены временные комиссии;

*приемы и способы проверки  отчетности были упрощены до  предела;

*ведомствам, которые нужно  было проверить, было предоставлено  право самим проводить проверку под надзором назначенных контрольных чиновников.

Значительную роль для  развития контроля сыграл план финансов М.М. Сперанского. Суть его состояла в следующем. Министерство финансов должно состоять из трех главных учреждений соответственно трем главным частям управления финансами. При этом Министерство финансов, главный казначей и государственный  контролер должны были самостоятельно и независимо руководить вверенными управлениями и нести ответственность за состояние соответствующей отрасли, поддерживая между собой тесную связь. Деятельность государственного контролера должна состоять в том, чтобы получать и проверять счета приходов и расходов всех местных управлений.

Содержание деятельности финансового контроля - проверка исполнения бюджета. "Одна ревизия счетов может  показать, до какой степени финансовый закон в каждом году был сохранен или нарушен".

Кроме роли обличителя совершенных  злоупотреблений, контроль должен решить задачу обобщения опыта управления государственными средствами: "доставлять правительству ежегодно примечания из самих опытов, извлеченные о  движении его капиталов, представлять способы к облегчению их движения и к лучшей проверке".

Однако данный план не был  воплощен в жизнь по двум причинам: первая - это "падение" М.М. Сперанского, вторая - нашествие Наполеона в 1812 г. и последовавшая затем война, которые отвлекли Александра I от реформаторской деятельности. Общая неудача преобразовательных идей М.М. Сперанского отразилась и  на судьбе Главного управления ревизии  государственных отчетов, из ведения  которого был постепенно изъят ряд  ведомств; остальные или доставляли отчетность очень неаккуратно, или  представляли ее в таком виде, что  невозможно было делать ревизию.

Для ускорения проведения ревизии отчетности, накопившейся за определенное время, предпринимались  особые меры: создание "временных  комиссий для решения счетов и  счетных дел прежнего времени". Впервые такая комиссия была организована в 1819 г. Затраты на ее содержание превышали  расходы по постоянно действующим  контрольным учреждениям.

Контроль оборотов местных  учреждений производили Казенные палаты. После документальной проверки отчетности губернских учреждений счетное отделение  Казенной палаты должно было составлять общий отчет о губернских оборотах и отсылать его на ревизию. В последнем  сущность работы по проверке отчетов казенных палат состояла в наблюдении за соответствием фактических поступлений и расходов учреждений утвержденным данным, а также в сличении правильности отражения по отчетам сумм, выдаваемых губернским учреждениям и получаемых от них. В общем формальная бухгалтерская проверка цифровых данных.

Во времена Николая I (1827 г.) был учрежден особый контроль при  Министерстве имперского двора; упразднены были адмиралтейская и черноморская контрольные экспедиции и вместо них при Государственном контроле был учрежден Департамент морских  отчетов; также были учреждены временные  комиссии для окончательной разборки залежавшихся счетов прежнего времени.

В 1827 - 1836 гг. при участии  Главного управления ревизии государственных  счетов были выработаны формы отчетности и порядок их ревизии. Это было связано с тем, что в составлении  отчетов отмечался большой разброс: некоторые департаменты представляли полные отчеты обо всех подотчетных  суммах, иные - только о "штатных" суммах или делили свои отчеты на множество  частей.

Для составления главных  правил отчетности государственный  контролер А.З. Хитрово в начале 1827 г. образовал особый комитет из управляющих экспедициями и директора  Канцелярии государственного контроля и поручил этому комитету обсудить вопросы об устройстве отчетности, о мерах к своевременному ее поступлению  и к устранению затруднений, которые  приходилось испытывать Государственному контролю по причине необходимости  требования дополнительной справки  и объяснений к ревизуемым счетам.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный  контроль. Его устройство было изменено и права расширены. Теперь данный орган стал состоять из Совета Государственного контроля, трех контрольных департаментов: гражданских, военных и морских  отчетов, а также канцелярии и  архива.

Каждый Департамент состоял  из общего присутствия, отделений и  канцелярий. Общее присутствие состояло кроме начальника Департамента еще  и из старших ответственных чиновников, а также нескольких членов, определявшихся Высочайшим Указом.

Однако принятый закон  ничего не изменил ни в задачах, ни в формах контроля. В этом законе получила полное завершение система  ревизии генеральных счетов, фактически действовавшая с конца XVIII века. По этой системе до поступления в  Государственный контроль отчетность проходила три инстанции. В первой, низшей, учитывались обороты по приходам и расходам, велись бухгалтерские  книги и по окончании года составлялись отчеты, которые вместе с книгами  и документами отправлялись во вторую инстанцию, где они ревизовались по подлинным документам. Третью инстанцию  составляли департаменты министерства. Здесь отчеты проверялись еще  раз, по ним составлялись сводные (генеральные) отчеты, которые затем отправлялись в Государственный контроль. Совет  Государственного контроля рассматривал результаты ревизионной деятельности с государственной точки зрения и подготавливал материал для  составления Всеподданнейшего отчета. Данному органу было предоставлено  право утверждать расходы, которые с формальной стороны не имели оправдания, и оставлять без преследования убытки по операциям, предпринятым в каких-либо нравственных или политических целях. Таким образом, Государственный контроль фактически не производил ревизию отчетности, так как не имел дела с подлинными документами, а лишь рассматривал генеральные отчеты министерств. От ревизии в собственном смысле слова Государственный контроль был устранен.

Положительным моментом являлось то, что департаменты могли судить о выгодности и невыгодности определенных операций независимо от законности их производства. Совету Государственного контроля было предоставлено право  устанавливать меры, направленные на усовершенствование счетоводства и отчетности. Был расширен штат чиновников и улучшено их содержание.

Однако вплоть до 60-х годов XIX века Россия не знала фактической  суммы своих оборотных средств. Не только недвижимое имущество и "материальные капиталы", но и переходящие денежные государственные ресурсы не были на счету. Государственная роспись (или перечень ежегодных доходов  и расходов) считалась государственной  тайной. Целые отрасли государственных  доходов сосредоточивались в  руках отдельных и многочисленных распорядительных управлений и соответственно не только свободно ускользали от государственной  казны, но и не поддавались наблюдению даже со стороны Министерства финансов, которое в то время играло роль единственной государственной бухгалтерии. Государственный бюджет подлежал рассмотрению Государственным советом. Однако фактически это рассмотрение сводилось только к констатации фактов, и было практически невозможно сориентироваться в хаотичных материалах, из которых состояли бюджеты и финансовые сметы. Предположения о государственных доходах составлялись в сметах наугад, так как не были известны их источники, а распределение доходов производилось исходя из простой необходимости. Не было в то время и государственной казны как хранилища и сосредоточения государственного капитала. Правда, в соответствии с законом исполнять обязанности хранилища казны было призвано Министерство финансов. Однако слабость и беззащитность закона, обычай и практика того времени создали другой порядок, вследствие которого в кассах Министерства финансов обреталось не более 1/4 всех ежегодных государственных доходов, остальное все хранилось и расходовалось из "сундуков" каждого из министерств и управлений. Государственные доходы только некоторых отраслей поступали прямо в казну, большинство же сборов и доходов изымалось самостоятельно министерствами и управлениями и расходовалось на свои надобности, а в казну сдавались только остатки.

Кроме государственных доходов, были доходы и капиталы министерств  и управлений, которые поступали  с мест непосредственно в их казну, образуя в них солидные финансовые запасы. Что касается расходов государства, то управления не забывали аккуратно  перечислять их в своих финансовых сметах. Министерство финансов ежегодно по государственной росписи отпускало  по управлениям назначенную сумму. Таким образом, общегосударственные  ресурсы расплывались по различным  собственным кассам распорядителей управлений.

Скрытые и явные растраты государственного достояния, бесцельное лежание государственных капиталов, расходование их не по целевому назначению являлись результатом отсутствия в  России единства кассы и разбросанности государственного имущества по отдельным  министерствам и управлениям. Кроме  того, сосредоточение в одном и  том же лице обязанностей распорядителя  и казнохранителя побуждало управления, ведавшие этими делами, изолироваться  в отдельные замкнутые хозяйства, преследующие только свои личные цели, имеющие мало общего с потребностями  всего государства.

Дух стяжательства и возможность  произвола подталкивали некоторые  государственные ведомства к  изобретению неблаговидных источников доходов. Например, кассы Приказа  общественного призрения, частных  банков и кредитных обществ часто  пополнялись не только собственными деньгами управлений, но и казенными  средствами, вытребованными из министерства.

Все это вело к необходимости  внесения изменений. В 1858 г. В.А. Татариновым  был предложен проект реформы  Государственного контроля. Суть его  состояла в том, чтобы создать  ревизионную инстанцию - Государственный  контроль, который по подлинным актам  и документам проверял бы как исполнителей (кассиров), так и распорядителей кредитами. Реформа предполагала сосредоточение всех государственных ресурсов в  руках Министерства финансов, распределение  их на удовлетворение государственных потребностей по степени важности последних и по строго обоснованным требованиям ведомств, расходование средств в строгом соответствии со сметными правилами и установление действительного ревизионного наблюдения за исполнением бюджета со стороны независимого контрольного органа.

В основу проводимой Государственным  контролем ревизии предполагалось ввести элемент предварительного контроля, который заключался бы в проверке правильности каждого ассигнования до выдачи по нему денежных сумм. Предварительный  контроль рассматривался как фактор рационального проведения ревизии. Он должен был сократить сроки  ревизии и предупредить неправильные действия по расходованию государственных  средств.

Основные положения проекта  реформы предписывали :

1. Составление единообразных  для всех ведомств смет, которые  должны были охватывать все  государственные доходы и расходы,  содержать данные, необходимые для  проверки обоснованности требуемых  сумм.

2. Рассмотрение и утверждение  сметы одновременно с изучением  последнего отчета об исполнении  государственного бюджета.

3. Запрещение переносить  кредиты из одного главного  подразделения сметы в другое; внутри данного подразделения  сметы такой порядок разрешался.

4. Заключение сметы в  определенный срок, после которого  кредиты по сметам данного  Министерства должны быть закрыты.

Одно из основных нововведений реформы - требование единства кассы, т.е. сосредоточение всех денежных средств в ведении только Министерства финансов.

Для осуществления последующей  ревизии всем учреждениям следовало  периодически представлять Государственному контролю подлинные документы. Кроме  того, в обязанности Государственного контроля входило составление отчета об оборотах всех государственных средств  и представление его не позже конца года, следующего за отчетным. Все основные нововведения, положенные в основу реформы 1859 г., были применены.

Результаты реформы не замедлили сказаться: уже в 1868 г. В.А. Татаринов мог засвидетельствовать, что при действии нового порядка  ревизии многие виды неправильных оборотов, обычные в дореформенное время, стали редким явлением. Предварительная  проверка дала возможность значительно  сократить сметные требования (за 1864 - 1866 гг. - на 39 млн руб.); цифра сверхсметных кредиторов за 1861 - 1863 гг. упала с 25 млн руб. до 8 млн руб.

"Прямая выгода предварительной  проверки для распорядителей  кредитами заключается в предупреждении  взысканий с них за неправильно  или ошибочно произведенные в  расход суммы, а для государства  этот порядок выгоден, несмотря  даже на то, что сбережения, достигаемые  применением предварительной проверки, не могут быть учтены в точных  цифрах, ибо сама возможность  начетов предотвращается при  таком виде контроля предъявлением  ревизионных замечаний не только  прямо перед производством платежей, но и при обсуждении первоначальных предположений отчетных управлений".

Реформа В.А. Татаринова, давшая, несомненно, блестящие результаты, поставила финансовое хозяйство  государства на правильную основу, привела финансы в понятное положение  и содействовала уменьшению злоупотреблений.

Однако спустя некоторое  время обнаружились пробелы этой системы, которые сказались на развитии государства. От внимания контрольных  учреждений ускользнуло много упущений и злоупотреблений; вследствие несостоятельности  распорядителей кредитами или по другим причинам часто имели место  случаи списания расходов. Все это  причиняло казне громадный ущерб, что побудило последователя В.А. Татаринова Д.М. Сольского восполнить обнаруженные пробелы за счет введения предварительного и фактического контроля на местах.