История развития контроля в России

Основные положения реформы  Государственного контроля легли в  основу его переустройства. В дальнейшем они получили свое развитие:

*был расширен круг  ведомств, изъятых из компетенции  Государственного контроля;

*постепенно был введен  предварительный контроль (но не  в виде общего правила, а  лишь в отдельных случаях по  отношению к определенным хозяйственным  операциям);

*параллельно с общей  иерархией контрольных учреждений  создавались и местные органы ("контроли").

Вместе с тем расширялись  и административные функции контроля: его представители стали участвовать  с совещательным, а иногда даже и  с решающим голосом в различных  административных коллегиях. Однако предоставление полномочий по проведению следственных действий не получило своего развития, из-за чего - по собственному признанию  Государственного контроля - достаточно сложно было раскрывать хозяйственные  злоупотребления.

В 1880 г. широкое применение ко многим хозяйственным операциям  получил предварительный контроль. Это вызывало необходимость учреждения в составе Государственного контроля особых ревизионных организаций  нового типа, таких, как контроль на железной дороге, полевой контроль.

В 1883 г. временная ревизионная  комиссия была преобразована в Департамент  гражданской отчетности; Департамент  морских отчетов был преобразован в Департамент военной и морской  отчетности. В 1884 г. из Гражданского департамента выделился особый Железнодорожный  отдел. В 1896 г. он был преобразован в  Департамент железнодорожной отчетности, которому для осуществления контроля были предоставлены следующие права:

*присутствовать при приеме  и освидетельствовании приобретаемых  для дороги материалов и имущества,  а также и при установленных для некоторых предметов особых испытаний относительно их пригодности и доброкачественности;

*производить осмотр работ  и сличать с действительностью  правильность документальных показаний,  расходования рабочей силы и  материалов;

*освидетельствовать наличность  магазинов, инвентаря, мастерских  и вообще всего имущества дороги;

*присутствовать при продаже  негодного и ненужного имущества  и невостребованных грузов, как  и при составлении актов о  негодности имущества;

*присутствовать при производстве  торгов на поставку;

*присутствовать при погрузке  и выгрузке вагонов;

*освидетельствовать все  кассы дороги;

*рассматривать во всякое  время книги, счета, документы  и делопроизводство в управлении, службах и т.д.

В 1888 г. из Департамента гражданской  отчетности был выделен Отдел  центральной бухгалтерии государственного контроля; несколько раньше (в 1886 г.) возникла Комиссия для проверки годовых  отчетов частных железных дорог.

Кроме структурных изменений, были произведены также дополнения в счетные правила 1862 г. Например, 12 июня 1890 г. был издан закон, по которому суммы на потребности, поступавшие  ранее за счет авансовых кредиторов, должны вноситься в основные сметы  действующих лет. Также был отменен  льготный срок для государственных  доходов и некоторых видов  расходов, установлен новый порядок  сроков для внесения на рассмотрение государственной власти финансовых смет и приняты меры к сокращению сверхсметных ассигнований. Впервые  было введено ограничительное правило  для лиц, занимающих штатные должности  в Государственном контроле, а  именно этим лицам было запрещено  принимать участие в коммерческих или иных предприятиях, отчетность которых представляется на проверку в контроль, а также занимать в  других управлениях должности, деятельность которых подлежит проверке Государственным контролем.

28 апреля 1892 г. был издан  общий закон об учреждении  Государственного контроля. Этим  законом были классифицированы  и закреплены все те нововведения  в деятельность и организацию  Государственного контроля, которые  последовали со времени преобразования  государственной отчетности при  В.А. Татаринове.

Для определения правильного  порядка ведения делопроизводства по каждому департаменту и министерству должны были производиться ревизии. Директор был обязан производить  ревизии во всех отделениях департамента, министр - через особо избранных  лиц обязан производить ревизию  всех департаментов. Но ревизия исходила от самого министра и являлась как  бы "домашним средством". Более  важное средство надзора за деятельностью - отчетность. Сведения, заключающиеся  в ней, касались:

*денежных вопросов, т.е.  исполнения сметы каждого министерства

*состояния системы управления.

Министр представлял годовой  отчет на усмотрение Государя. Предварительное  составление его поручалось отдельным  департаментам. На основе представленных документов формировался общий министерский отчет, который подлежал предварительному рассмотрению в Совете Министров. Отчеты министерств представлялись на Высочайшее усмотрение; окончательное их рассмотрение должно было происходить в Совете Министров. Отчеты содержали пункты:

*состояние дел за предшествующий  год;

*успехи, сделанные Министерством  в текущем году;

*результаты новых законов,  изданных Правительством, и их  влияние на управление;

*предложения по улучшению  системы управления.

Кроме того, на основании  закона 1892 г. и многочисленных более  поздних законов из ревизии Государственного контроля были изъяты:

*Министерство Двора;

*Собственная Его Императорского  Величества Канцелярия;

*Собственная Его Императорского  Величества Канцелярия по учреждениям  Императрицы Марии;

*государственные кредитные  учреждения и особая канцелярия  Министерства финансов по кредитной  части;

*Священный Синод по  заведованию специальными средствами  и суммами, отпускаемыми из  казны на духовно - учебные  заведения;

*все министерства относительно  сумм, ассигнуемых на известное  Его Императорскому Величеству  употребление;

*частично еще некоторые  другие ведомства.

Учреждения Государственного контроля подразделялись на центральные  и местные. В первые входили государственный контролер, его помощник, Совет Государственного контроля, 4 департамента (гражданской отчетности, военной и морской отчетности, железнодорожной отчетности, кредитной отчетности), канцелярия Государственного контроля, центральная бухгалтерия и 2 комиссии со специальными функциями. К местным учреждениям относились: контрольные палаты (в состав которых входили управляющий, старший, младший ревизоры и прочие чины) и специальные "контроли" (по эксплуатации казенных железных дорог, по постройке железных дорог, по постройке оборонительных сооружений при коммерческих портах, при заводах Морского министерства); сюда же относились "полевые контроли" во время военных действий и временные ревизионные комиссии для проверки военных расходов. Центральные учреждения проверяли операции центральных правительственных учреждений, местные - местных органов.

Ревизия контрольных палат  над распорядителями подразделялась на текущую и документальную. Распорядители были обязаны представлять как отчетность, так и все необходимые разъяснения по требованию Государственного контроля. Однако последний не имеет права принуждать подотчетные учреждения к выполнению этой обязанности.

Контрольные органы строились  на коллективном начале. Ревизоры составляли по отчетности "ревизионные" и "учетные  регистры", которые обсуждались  при "общем присутствии" палат. Если объяснения признавались неудовлетворительными, но противозаконных действий не обнаружено, то присутствие постановляло произвести начет; о случаях злоупотреблений  сообщалось начальнику отчетного отдела для возбуждения следствия. Постановления  о начете на места, а также те, против кого протестует начальство подотчетного места, передавались в Совет Государственного контроля как в высшую инстанцию. Совет рассматривал также протесты по постановлениям общих присутствий  департаментов и те дела, по которым  не было набрано в общих присутствиях большинства голосов. Государственный  контролер во всех этих вопросах действовал совместно с Советом. В случае его несогласия с постановлением Совета, а также при протесте со стороны начальства дело поступало  в Сенат. Несовершенство этой организации  и многочисленность инстанций приводили  к тому, что виновные успевали избавиться от взысканий либо взыскание становилось  фактически невозможным. После окончательного обревизования контрольные органы выдавали подотчетным лицам квитанции и уведомления. Эти документы служили удостоверением об окончательном утверждении отчетности; возобновление ревизии возможно было только при обнаружении новых обстоятельств. Что касается нецелесообразности хозяйственных распоряжений, то они не могли служить основанием к начетам, о чем информировался контролер, который или входил в контакт с соответствующими министерствами, или ограничивался включением факта в свой Всеподданнейший отчет. Предварительный и фактический контроль над различными хозяйственными операциями действовал на основании многочисленных специальных положений. Не утвержденный контролем расход все же может быть произведен распорядителем кредита, причем разногласие разрешалось впоследствии особым соглашением.

Независимость Государственного контроля слабо обеспечивалась коллегиальным  устройством его учреждений и  изъятием его местных органов  из числа мест, подведомственных начальникам  губерний. Чины контроля (вплоть до высших) не пользовались правом несменяемости и непосредственно подчинялись государственному контролеру.

 

Дореволюционная система контроля

 

Вплоть до 1906 г. Верховный  контроль осуществлялся только ежегодным  представлением Всеподданнейшего отчета. Кроме того, государственный контролер  вносил в Государственный совет  отчет по исполнению росписи, который  составлялся в центральной бухгалтерии  по кассовым документам и не содержал данных ревизии по существу.

В 1906 г. был поднят вопрос о полной независимости проверяющего от проверяемого и о переустройстве контроля на началах, которые приблизили бы его к типу контрольных учреждений в конституционных странах. Ответом  послужил Указ от 14 апреля 1906 г., в котором  было разъяснено, что "ревизионная  деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров". Но, несмотря на это, по отношению к Государственному контролю как правительственному учреждению сохранили всю силу положения  о Совете Министров, в том числе  правила о том, что главные  должности высшего и местного управления замещаются после обсуждения в Совете Министров. В итоге контроль был поставлен в более зависимое  положение, чем до 1905 г.

В это же время на рассмотрение Государственной Думы был представлен  проект Устава о ревизии, который  предусматривал создание особой канцелярии по кредитной части. Ревизии Государственного контроля должны были подлежать Министерство финансов, касса городского и земского кредита в отношении всех кредитных операций и оборотов по находящемуся в их ведении недвижимому имуществу, деятельность банковских контор.

В царствование Николая II функции  Государственного контроля сводились  к следующему:

*проверка представляемых  к определенному сроку финансовых  смет всех подотчетных министерств  и управлений;

*проверка заграничных  счетов на банковских электронных  картах и электронных кошельках  чиновников;

*контроль за соответствием сметных данных действующему законодательству;

*проверка сметных данных  путем сравнения их с действующим  исполнением сметы за прежние  годы.

Замечания Государственного контроля по смете сообщаются одновременно Государственному совету и тем министрам  и управляющим, которых они касаются. В случае их несогласия с замечаниями  смета рассматривалась в Государственном  совете в присутствии государственного контролера. Государственный контроль давал заключение относительно всех сверхсметных дополнительных кредитов.

Государственный контроль производил следующие виды ревизий:

*документальная проверка  отчетов государственных учреждений  о поступивших доходах, произведенных  расходах (последующая ревизия);

*предварительная;

*фактическая.

Главное и все губернские уездные казначейства, так же как  и кассы социальных сборщиков, составляли к концу указанного месяца отчетные ведомости о поступивших доходах  и произведенных расходах, а также  ведомости об оборотах специальных  и партикулярных сумм. Все эти  ведомости в начале месяца, следующего за отчетным, с приложением к ним  приходно - расходных документов представлялись губернскими казначействами через казенные палаты, а главным казначейством - непосредственно на ревизию в соответствующие учреждения Государственного контроля. Кроме того, не позже 15 числа каждого месяца, следующего за отчетным, все распорядительные управления, по требованию которых поступали доходы или производились расходы, показанные в месячных отчетах казначейств, представляли контрольным учреждениям необходимые оправдательные документы. Если по мнению Государственного контроля их оказывалось недостаточно для убеждения в правильности производимых действий, то распорядительные управления по требованию Государственного контроля немедленно представляли ему все необходимые данные, а в случае надобности - и подлинные дела. Если со стороны Государственного контроля командировались чиновники для составления личных справок, то им предъявлялись все дела, книги и требуемые сведения, кроме подлежащих тайне.

Само производство ревизии  сводилось к кассовой проверке и  ревизии по существу. При кассовой проверке ревизующий имел дело только с цифровыми данными; наблюдал за тем, чтобы все суммы, значащиеся в доходах казны как поступившие от плательщиков, были своевременно записаны в приход и чтобы в расход были внесены именно те суммы, на которые поступили требования от распорядителей кредитов. Более важную роль играла ревизия по существу, направленная на действия распорядителей кредитами для убеждения в достоверности поступления государственных доходов и производства расходов. При такой ревизии Государственный контроль прежде всего наблюдал за тем, чтобы доходы и расходы относились к числу разрешенных законодательной властью или лицом, на то уполномоченным, в частности:

*относительно доходов  Государственный контроль должен  был путем ревизии убедиться,  что в казну поступили доходы  именно в том количестве, которое  требуется по закону, и что  относительно сумм, не внесенных  своевременно советующими управлениями, приняты необходимые меры ко взысканию их с неисправных плательщиков;