Местные налоги:эволюция и тенденции развития,их виды и классификация

Прежде  всего, был этап становления. С принятием  в конце 1991г. и вступлением в  действие с 1 января 1992г. Закона "Об основах  налоговой системы в РФ" и  соответствующих законов по конкретным видам налогов, в России впервые  за многие десятилетия была создана  налоговая система. Необходимость  сведения действующих налогов в  единую систему была вызвана тем, что проводившиеся экономические  преобразования потребовали выработки  принципиально иной современной  финансовой политики, которая должна была стать одним из важнейших  действенных инструментов регулирования  развивающихся рыночных отношений. Налоговая система была призвана ограничить стихийность рыночных отношений, активно воздействовать на формирование производственной и социальной инфраструктуры, снизить инфляцию.

Вступившая в действие с 1 января 1992г. российская налоговая система  была построена на отдельных, не увязанных  в единое целое принципах, важнейшими из которых являлись следующие:

1) равенство  всех налогоплательщиков, включая  предоставление налоговых льгот  и защиту экономических интересов; 

2) разграничение  прав по введению и взиманию  налогов между различными уровнями  власти;

3) однократность  налогообложения (один и тот  же объект может быть обложен  налогом одного вида только  один раз за установленный  период);

4) приоритет  норм, установленных налоговым законодательством,  над иными законодательными и  нормативными актами, не относящимися  к нормам налогового права,  однако в той или иной мере  затрагивающими вопросы налогообложения; 

5) установление  конкретных прав и обязанностей  налогоплательщиков и государства,  но с чрезмерным преобладанием  прав налоговых органов.

В условиях высокой инфляции и глубоких структурных изменений в экономике в первые годы реформ российская налоговая система в определенной степени выполняла свою роль, обеспечивая минимальные потребности государства по поступлению в бюджеты всех уровней финансовых ресурсов. Вместе с тем по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований недостатки действующей налоговой системы становились все более и более заметными, а ее несоответствие происходящим в экономике изменениям все более и более очевидным.

Поэтому следующий этап развития налоговой  системы можно характеризовать  как этап неустойчивого налогообложения. Не случайно на протяжении последующих  лет экономических реформ в законодательство о налогах ежегодно, а нередко  и по несколько раз в год, вносились  многочисленные поправки. К сожалению, не всегда вносимые законодательные  изменения были обоснованными. Так, в первые два года функционирования налоговой системы России, региональные и местные налоги весьма жестко регламентировались. Статья 20 Закона РФ "Об основах налоговой  системы в Российской Федерации" позволяла представительной власти субъектов Федерации собирать четыре налога. А статья 21 того же Закона перечисляла 23 местных налога. По большинству  из них Закон устанавливал и предельные ставки налога. Затем на три года (1994-1996 гг) ограничения были отменены, Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с субъектами РФ с 1994 г». В дополнение к налогам, установленным федеральным законодательством, органы власти субъектов Федерации и местные органы власти могли устанавливать и вводить в действие любые налоги без ограничения их размера. Цель отмены ограничений была ясна: дать возможность региональным и местным властям самим поискать источники доходов и пути выхода из финансового кризиса. Это был своего рода экономический эксперимент. Надо сказать, что в целом он получился с отрицательным результатом, т. к. на местах власти переусердствовали - попытки заткнуть все прорехи региональных и местных бюджетов привели к появлению весьма экзотических налогов - в различных местностях, например, вводились налог на ввоз товаров, налог на вывоз товаров, налог на снижение объемов производства, налог с продаж, местные акцизы, налог на содержание футбольной команды и т. д. Особенный вред наносили внутренние таможенные пошлины, взимаемые на границах некоторых областей.

Если на начало 1994 г. налоговая система  была представлена совокупностью налогов, сборов, пошлин и других, платежей - всего 44,(на начало 1992 г. было 40), то в 1994-96 гг. налоговое творчество региональных и местных властей довело перечень налогов до 200 (в каждом субъекте РФ было принято по 1-2 местных налога). Между тем, обилие налогов способно нанести вред экономическим и социальным отношениям. Запутанная, усложненная система налогов неизбежно порождает нарушения налогового законодательства. В данном случае законность нарушалась из-за неразумных действий законодателя. Бесконтрольное введение новых налогов, с учетом недостаточного уровня правовых и экономических знаний депутатов местных органов власти, привело к установлению непосильного налогового бремени для налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, уменьшению предпринимательской активности. При этом система налогов была перегружена неэффективными налогами, т. е. затраты на их административное обслуживание превышали сумму поступлений. В частности, к таким налогам относились сборы за парковку автотранспорта, с владельцев собак, за выдачу ордера на квартиру, за право пользования местной символикой, за право проведения кино - и телесъемок и др.

В целом, в результате предоставления права региональным и местным  органам вводить неограниченное число новых налогов был нарушен  один из важнейших принципов построения налоговой системы - принцип ее единства. Как следствие, сложившаяся к  концу 90-х годов в Российской Федерации  налоговая система во все большей  степени из-за несовершенства ее отдельных  элементов препятствовала экономическому развитию страны.

Огромная  налоговая нагрузка на законопослушных  налогоплательщиков, наличие большого числа налоговых льгот, а также  многочисленных лазеек для сокрытия доходов и налогов создали  в стране атмосферу отсутствия честной  конкуренции между законопослушными и законно-непослушными налогоплательщиками, а также способствовали развитию теневой экономики.  Все более четко проявлялась фискальная функция налогов при одновременном сокращении темпов роста налоговых поступлений и увеличении бюджетного дефицита. Налоги все в меньшей степени стали выполнять функцию регулятора производства. Назрела необходимость существенного изменения налоговой политики.

В целом, первый этап становления налоговой  системы, характеризуется значительной нестабильностью и не урегулированностью налоговой системы, большим объемом подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения. Как отмечал Ю. Воронин доктор экономических наук, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, "Всего же в налоговой системе функционирует около 900 законов, подзаконных актов, инструкций и разъяснений, что в 25 раз больше, чем было на момент введения налоговой системы. Такого нормативного массива не имеет ни одна отрасль законодательства в правовой системе России. Многие подзаконные акты противоречат действующему законодательству, налогоплательщику порой трудно разобраться в таком массиве актов. В результате налогоплательщик фактически попал под налоговый беспредел, поскольку государство само стало разрушителем единой налоговой системы".

Первый этап так же характеризуется  снижением всех основных социально-экономических  показателей, практически постоянным ростом налоговой нагрузки, жесткой (в большинстве случаев совершенно несоразмерной) ответственностью налогоплательщиков за нарушение налогового законодательства, налоговой децентрализацией по введению большого числа региональных и местных  налогов, необоснованным созданием  на территории страны регионов с льготным налогообложением, крайне низким уровнем  налоговой дисциплины. В структуре  налогов ведущее место занимали налоги с организаций при незначительной доли личного подоходного налога, с исключительно фискальным преобладанием  косвенных налогов над прямыми, что в условиях сложившейся социально-экономической  ситуации в России свидетельствовало  о пассивной роли государства  в осуществлении экономических  преобразований.

Можно с уверенностью сказать, что  российская налоговая политика 90-х  годов ХХ века носила, прежде всего, фискальный характер. Созидательный  аспект налогообложения фактически отсутствовал. Это приводило к  серьезным перекосам в инвестиционной деятельности, оттоку капиталов из отраслей промышленного и сельскохозяйственного  производства в сферу спекулятивных "коротких денег", в теневую  экономику, создавало предпосылки  для развития криминального бизнеса  и массового уклонения от налогообложения. Чрезмерное многообразие подзаконных  актов нормативного характера буквально  запутывало законопослушного налогоплательщика, а недобросовестному позволяло  обнаружить "правомерную" лазейку  для уклонения от уплаты налогов. Поэтому становление современной  российской налоговой системы сопровождалось значительным ростом числа налоговых  правонарушений. По оценкам специалистов, в результате неисполнения налогоплательщиками  своих обязанностей государство  ежегодно недополучало от 30 до 40% бюджетных  средств.

Отсутствие комплексного подхода  при формировании налоговой системы  РФ привело к обострению экономических  и социальных противоречий, развитию теневой экономики, бегству капитала за рубеж.  Дальнейшее развитие налоговой системы представляло собой этап подготовки налоговой реформы. Начиная с 1996г. последовательно сокращалось число многочисленных налоговых льгот исключительного и индивидуального характера, отменялись отдельные налоги, которые искажали суть налоговой системы. Был восстановлен нарушенный принцип единства налоговой системы, ликвидировано право региональных и местных органов по установлению новых налогов. Одновременно осуществлялась разработка и подготовка к принятию Налогового кодекса.

В то время (да и сейчас тоже) налоговую  систему России интенсивно критиковали  и в СМИ, и в Госдуме, и в  регионах, и налогоплательщики, и, зачастую, правомерно. При этом основными недостатками налоговой системы назывались:

1) Фискальный  крен в налогообложении, на  первый план выдвигается только  пополнение доходной части бюджетов, регулирующей функции не придается  должного значения, хотя именно  она дает толчок экономическому  развитию. 2) Высокий уровень налогообложения  предприятий и организаций и  особенно налога на прибыль  и НДС. 

3) Нестабильность  налогового законодательства и  особенно по прибыли, НДС, акцизам.

4) Современная  налоговая система слишком сложна  для понимания налогоплательщиком  и эффективного управления со  стороны налоговых органов. Это  ведет к лишним административным  издержкам и порождает изощренные  способы ухода от уплаты налогов. 

5) Ориентация  на легко-собираемые налоги, у которых налогооблагаемой базой является выручка от реализации продукции, что ведет к явной депрессии экономики производственной сферы.

Налоги в рыночной экономике  должны наполнять бюджет, и экономическими методами стимулировать развитие национального  хозяйства в заданном направлении. Недобор налогов в РФ на 30-35% от потенциально возможной налогооблагаемой базы, в первый этап становления - стал обычным явлением. Спад производства, сокращение размера ВВП объективно вели к неуплате ведущих налогов - НДС и налога на прибыль. Правительство несвоевременно оплачивало взятые на себя обязательства по государственному заказу, что также вело к невыполнению налоговых платежей. Взаимные неплатежи, недоимки, а также сокращение наличных расчетов, массовые уклонения от чрезмерно высокого налогообложения привели отечественную налоговую систему в состояние тяжелейшего кризиса. Радикальным решением проблемы наполнения бюджета стала новая налоговая система, формирование которой началось осенью 1997 г. с принятием Закона "Об основах налоговой реформы в Российской Федерации", а в следующем году - первой части Налогового кодекса. Но кризис 1998 г. приостановил эти реформы.

3.2. Современный этап реформирования  налоговой системы.

Современный этап развития налоговой  системы - это этап реформирования. Преодолев финансовый кризис конца 1998г. в России наметился рост объемов  ВВП, замедлились темпы инфляции, впервые были перевыполнены бюджетные  назначения. Но самые кардинальные изменения в отечественной налоговой  системе, произошли с постепенной  кодификацией налогового законодательства. С 1 января 1999г. вступила в действие первая, общая часть НК РФ, которая  регламентирует важнейшие положения  налоговой системы России, в частности  перечень действующих в России налогов  и сборов, порядок их введения и  отмены, а также весь комплекс взаимоотношений  государства с налогоплательщиками  и их агентами. Первой частью НК РФ было установлено в целом 26 налогов  и сборов, в том числе 14 федеральных,7 региональных и 5 местных налогов. С 1 января 2001г. вступила в действие специальная  часть Кодекса, регламентирующая вопросы  конкретного применения основополагающих налогов.

Принятие НК РФ позволило систематизировать  действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, устранило такие недостатки существующей налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной  базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных  документов и отсутствие достаточных  правовых гарантий для участников налоговых  отношений.

При этом, во-первых, было законодательно установлены особые условия, предъявляемые  к актам законодательства о налогах  и сборах, касающиеся, как содержания, так и порядка их введения. Согласно НК РФ органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением, только в предусмотренных законодательством  о налогах и сборах случаях. В  связи с этим приказы, инструкции и методические указания органов  исполнительной власти по вопросам налогообложения  не относятся к актам законодательства о налогах и сборах и обязательны  только для своих соответствующих  подразделений.  Во-вторых, был установлен исчерпывающий перечень налогов и сборов, взимаемых на территории Российской Федерации. НК РФ определяет исчерпывающий перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов и закрепляет, что не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Кодексом (п. 5 ст. 12 НК РФ). В случае незаконного установления таких налогов и сборов налогоплательщики вправе отказаться от их уплаты, поскольку ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ (п. 5 ст. 3).

В-третьих, достаточно подробно были прописаны общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и  сборов, регламентирован процесс  налогового администрирования - комплекса  форм и методов осуществления налогового контроля, предусмотрен закрытый перечень видов налоговых правонарушений, в целом, с учетом требований соразмерности и справедливости, значительно снижены размеры налоговых санкций по сравнению с Законом РФ "Об основах налоговой системы РФ".

Полнота правового регулирования  налоговых отношений обеспечивалась по мере введения в действие, начиная  с 1 января 2001 года, в полном объеме глав части второй НК РФ. Все последующие  изменения - отмена налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров, снижение налогообложения фонда  оплаты труда, установление единой ставки налога на доходы физических лиц, введение регрессивной шкалы обложения ЕСН, снижение ставки по налогу на прибыль  организаций - были направлены, прежде всего, на то, чтобы отечественная  налоговая система стала более  справедливой и нейтральной по отношению  к различным категориям налогоплательщиков. И конечно же эти изменения  должны были способствовать снижению уклонения от налогообложения, и  соответственно пополнению государственной  казны.