Нелоговая политика Кыргызской Республики

Базовые экономические функции любого правительства, используемые при обосновании выбора налоговой политики, являются трехступенчатыми:

первая - обеспечение  макроэкономической стабилизации, прогресса  экономики, низкого уровня безработицы  и контроля роста инфляции;

вторая - перераспределение  дохода или предотвращение обнищания  населения;

третья - обеспечение  надзора за эффективным распределением ограниченных экономических ресурсов.

Налогообложение является составляющей этих трех функций. Налоговая политика влияет на макроэкономическую стабилизацию (так же, как и общая  государственная налоговая политика), налоги влияют на процесс перераспределения дохода (пример влияния прогрессивного подоходного налога), а также на распределение ресурсов частного сектора через изменение рыночных показателей.

В рамках широкого контекста базовых функций существует ряд принципов, посредством которых можно оценить налоговую систему:

• достаточность - обеспечивает ли налоговая система  достаточное финансирование;

• стабильность - обеспечивает ли налоговая система  устойчивость положений, определяющих экономический порядок, способный  создать и поддерживать благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;

• предсказуемость - способность налогоплательщика  планировать налоговые обязательства;

• равенство - воспринимается ли налоговая система как справедливая система;

• эффективность  администрирования - каковы затраты налогоплательщика и правительства при исполнении налоговых обязательств;

• нейтральность - как влияет налог на принимаемые  экономические решения;

• конкурентоспособность - каким образом данная налоговая  структура в сравнении со структурами других регионов привлекает инвестиции и способствует развитию региона.

Разумеется, каждый из этих общих принципов связан с  экономическим развитием. Первые два - достаточность и стабильность - влияют непосредственно на доходы и  расходы, финансируют баланс или дефицит и, как следствие, макроэкономическую стабильность. Остальные принципы воздействуют на процесс распределения доходов и ресурсов и, как следствие, инвестиции, потребление и экономический рост в целом. Принципы налогообложения должны рассматриваться в контексте основных экономических целей государства, таких, как макроэкономическая стабильность, низкий уровень безработицы, оптимальное перераспределение доходов. Часто налоговая политика рассматривается как способ экономического и социального регулирования через перераспределение ресурсов между экономическими агентами, что в условиях Кыргызстана приводит к неэффективным и нежелательным последствиям. Следовательно, обеспечение нейтральной налоговой политики является неотложной задачей.

Налоговая политика любой страны должна строиться на основных принципах, согласованных с известными принципами, обобщающими мировую налоговую практику. Это позволяет оценивать и анализировать современную налоговую политику Кыргызской Республики с позиций проявления этих принципов в экономической жизни страны.

Достаточность. Принцип позволяет определить, обеспечивает ли налоговая система достаточное  финансирование - относится как к  макроэкономической стабилизации, так  и распределению ресурсов. Если предположить, что роль налоговой системы заключается в обеспечении достаточного уровня дохода для финансирования расходов и наоборот, то текущая налоговая система Кыргызстана не показывает в этом смысле хороших результатов, поскольку она не обеспечивает достаточного уровня дохода для финансирования выполнения основных функций государства.

1.3. Особенности  налоговой политики в развивающихся  странах

Налоговая политика, определяющая экономическую политику и имеющая свои собственные принципы, может быть эффективным инструментом воздействия не только на бюджетные процессы, но и на весь комплекс экономических проблем. В налоговой политике, как и в любой другой политике, нужно четко разделить задачи текущего и стратегического характера и выработать соответствующие механизмы их реализации. Налогообложение служит единственным средством получения доходов для финансирования государственных расходов. Однако создание эффективной и справедливой налоговой системы является отнюдь не простой задачей, особенно для экономики развивающихся стран, ибо она в этих странах должна обеспечить необходимые доходы, избегая чрезмерного государственного заимствования, причем это должно осуществляться без снижения экономической деятельности и значительного отклонения от налоговых систем в других странах. Когда развивающиеся страны пытаются установить эффективные налоговые системы, они сталкиваются со сложными проблемами.

Во-первых, большинство  работников в этих странах, как правило, занято в сельском хозяйстве или  неорганизованном секторе небольших  предприятий. Поскольку они редко получают регулярную, фиксированную заработную плату, их заработки колеблются, при этом многие из работников получают оплату наличными без отражения этого в бухгалтерском учете. Поэтому база для подоходного налога с трудом поддается расчету. Кроме того, работники в этих странах обычно не тратят свой заработок в больших магазинах, ведущих точный учет продаж и запасов товаров. В результате такие налоги, как подоходный и потребительские налоги, играют меньшую роль в бюджете этих стран.

Во-вторых, достаточно эффективную налоговую администрацию трудно создать без хорошо образованных и подготовленных кадров, когда не хватает денег на хорошую оплату труда сотрудников налоговых органов и компьютеризацию их деятельности (или даже на обеспечение эффективной телефонной и почтовой связи) и когда налогоплательщики ограничены в возможности вести учет своих доходов. В связи с этим правительства зачастую выбирают путь наименьшего сопротивления, вместо того чтобы создать рациональные, современные и эффективные налоговые системы.

В-третьих, во многих развивающихся странах статистические и налоговые органы испытывают трудности  в получении достоверных данных. Отсутствие таких данных не позволяет  директивным органам оценить  потенциальные результаты значительных изменений налоговой системы. Как следствие, предпочтение зачастую отдается мелким изменениям, нежели крупным структурным переменам, даже тогда когда последние явно предпочтительнее. Это закрепляет неэффективные налоговые структуры.

В-четвертых, в  развивающихся странах доходы, как правило, неравномерно распределены. Для получения высоких налоговых поступлений в таких условиях в идеале требуется, чтобы богатые облагались более значительными налогами, чем бедные. Однако экономическое и политическое влияние состоятельных налогоплательщиков часто позволяет им предотвратить проведение налогово-бюджетных реформ, которые увеличили бы для них бремя налогов. Это частично объясняет, почему многие развивающиеся страны не в полной мере используют личные подоходные и имущественные налоги, а также, по какой причине их налоговые системы редко достигают удовлетворительной прогрессивности.

В связи с изложенным, в развивающихся странах налоговая политика часто является искусством возможного, а не стремлением к оптимальному. Поэтому неудивительно, что теория налогообложения, оказывает относительно слабое слияние на структуру налоговых систем в этих странах. В этой связи при отражении вопросов налоговой политики, стоящих перед многими развивающимися странами, автор опирался на обширный практический, непосредственный опыт предоставления этим странам рекомендаций по налоговой политике со стороны Международного валютного фонда. К сожалению, в научной и популярной литературе по теории оптимальных налогов отсутствует достаточное обоснование того, как определять оптимальный уровень налоговых поступлений в развивающихся странах.

Тем не менее, альтернативный, статистически обоснованный подход к оценке того, приемлем ли общий  уровень налогов в той или  иной развивающейся стране, состоит  в сопоставлении уровня налогов в конкретной стране со средним бременем налогов в репрезентативной группе как развивающихся, так и развитых стран, с учетом некоторых из сходных и отличных характеристик этих стран. Такое сопоставление позволяет установить лишь факт того, что уровень налогов в данной стране выше или ниже среднего относительно других стран, с учетом различных характеристик. Этот статистический подход не имеет теоретической основы и не указывает «оптимальный» уровень налогов для какой-либо страны. Самые последние данные показывают, что уровень налогообложения в промышленно развитых государствах (которые являются членами Организации экономического сотрудничества и развития, или ОЭСР) приблизительно в 2 раза превышает таковой в развивающихся странах, то есть в них удельный вес налоговых поступлений равен 38 % ВВП. Учитывая сложность процесса экономического развития, разработка для какой-либо страны осмысленной концепции оптимального уровня налогообложения, четко соответствующей разным стадиям экономического развития, представляется довольно трудной. Структура налоговых поступлений является предметом противоречивых обсуждений. Связанные с этим вопросы касаются налогообложения доходов относительно налогообложения потребления, а в рамках потребления — налогообложения импорта в отличие от налогообложения внутреннего потребления. Основными аспектами для анализа являются эффективность (увеличивает ли или уменьшает налогообложение общее благосостояние налогоплательщиков) и справедливость (справедлив ли налог для каждого).

Традиционное  представление о том, что налогообложение  доходов приводит к большим затратам в отношении благосостояния (эффективности), чем налогообложение потребления, частично основано на том, что подоходный налог, содержащий элементы как налога на труд, так и налога на капитал, сокращает способность налогоплательщика сберегать. Однако это представление подвергается сомнениям, принимая во внимание критическую роль продолжительности перспективного планирования налогоплательщика и стоимости накопления человеческого и физического капитала. Результат этих теоретических концепций приводит к выводу о том, что неясно, как относительные издержки двух налогов (на доходы и потребление) отразятся на благосостоянии.

При выборе между  налогообложением доходов и налогообложением потребления возникает еще одна проблема, связанная с их воздействием на справедливость. Налогообложение потребления традиционно считается по своей сути более регрессивным (то есть более тяжелым для бедных, нежели для богатых), чем налогообложение доходов. ')та концепция также ставится под сомнение. Исходя из теоретических и практических соображений проблемы справедливости, связанные с традиционной формой налогообложения потребления, вероятно, являются преувеличенными. Таким образом, попытки решить данную проблему в развивающихся странах с помощью таких инициатив, как взимание налогов на потребление по прогрессивной ставке, будут неэффективны и практически нецелесообразны в административном плане.

Что касается налогов  на импорт, то их снижение приведет к большей конкуренции со стороны иностранных предприятий. Уменьшение защиты отечественных отраслей от такой иностранной конкуренции является неизбежным следствием или даже целью программы либерализации торговли, но сокращение бюджетных поступлений стало бы нежелательным побочным продуктом этой программы. Практически осуществимые меры компенсации доходов при таких обстоятельствах почти всегда предполагают повышение налогов на внутреннее потребление. Данные промышленно развитых и развивающихся стран показывают, что отношение подоходных налогов к налогам па потребление в промышленно развитых странах последовательно более чем в 2 раза превышает таковое в развивающихся странах¹¹.

По объему поступления  наблюдается заметная разница между  налогом на доходы корпораций и подоходным налогом с физических лиц. Промышленно развитые страны получают приблизительно в 4 раза больше от подоходного налога с физических лиц, чем от налога на доходы корпораций, что обусловлено высоким уровнем доходности населения и лучшим налоговым администрированием и низким импортозамещением в них. Эти сопоставления убедительно свидетельствуют о том, что уровень экономического развития страны, как правило, ведет к сдвигу центра тяжести в структуре налоговых поступлений от налогов на потребление к подоходным налогам с физических лиц. Тем не менее, при любых обстоятельствах важным вопросом налоговой политики для развивающихся стран является не столько установление оптимального уровня сочетания налогов, сколько разработка четкого механизма решения посредством любого предусматриваемого сдвига в сочетании налогов и оценка экономических последствий и проведение в жизнь компенсационных мер, если сдвиг приводит к ухудшению положения бедных слоев населения.

В развивающихся  странах, в которых рыночные факторы играют все более важную роль в распределении ресурсов, структура налоговой системы должна быть максимально нейтральной с тем, чтобы свести к минимуму вмешательство в процесс распределения. Система должна также иметь простые и прозрачные процедуры, позволяющие выяснить, функционирует ли она так, как была задумана.

Подоходный  налог с физических лиц. В большинстве  развивающихся стран данный налог  приносит относительно небольшой доход, а количество лиц, облагаемое им особенно по самой высокой предельной ставке, невелико. Ставки подоходного налога с физических лиц являются наиболее явным инструментом экономической политики, так как данный инструмент используется для того, чтобы подчеркнуть их приверженность к социальной справедливости. Страны часто придают большое значение тому, чтобы данный налог обладал определенной степенью номинальной прогрессивности, применяя множество категорий ставок, и не стремятся принимать реформы, которые приведут к сокращению их числа. Тем не менее, чаще всего эффективность прогрессивных ставок существенно подрывается множеством освобождений от уплаты налога и вычетов, выгодных лицам с высокими доходами, облегчением налогового бремени посредством исключения из налога прироста стоимости капитала, щедрыми вычетами на медицинские и образовательные расходы, низким налогообложением финансового дохода.

Опыт убедительно  свидетельствует о том, что прогрессивность  фактических ставок можно было бы улучшить путем повышения ее степени  и числа категорий, а также  уменьшения освобождений и вычетов. Эффективность высокой предельной налоговой ставки также значительно снижается, так как она зачастую применяется на столь высоких уровнях дохода (выражаемого в долях от ВВП на душу населения), что лишь небольшой объем доходов подлежит налогообложению по этим ставкам. В некоторых развивающихся странах доход налогоплательщика должен в сотни раз превышать доход на душу населения, чтобы войти в категорию самой высокой ставки. В ряде стран наивысшая предельная ставка подоходного налога с физических лиц значительно превышает налог на доходы корпораций, что создает для налогоплательщиков сильные стимулы к выбору корпоративной формы ведения хозяйственной деятельности исключительно по налоговым причинам. Высококвалифицированные специалисты и мелкие предприниматели могут постепенно беспрепятственно перекачивать прибыли через вычеты за расходы и вообще избежать наивысшего подоходного налога с физических лиц. Поэтому правильнее было бы добиваться того, чтобы наивысшая предельная ставка подоходного налога с физических лиц существенно не отличалась от ставки налога на доходы корпораций. Помимо проблемы освобождений и вычетов, приводящих к сужению налоговой базы и сведению на нет эффективной прогрессивности налогов, структура подоходного налога с физических лиц во многих развивающихся странах осложнена серьезными нарушениями двух основных принципов хорошей налоговой политики: симметрии и всеобъемлемости. Принцип симметрии относится к идентичному подходу в налоговых целях к прибылям и убыткам от любого имеющегося источника доходов. Принцип всеобъемлемости относится к охвату потока доходов в налоговой сети в определенной точке вдоль траектории этого потока. Например, если платеж освобожден от налога для получателя платежа, то его не следует снимать из вычитаемых расходов для плательщика. Нарушение этих принципов обычно приводит к искажениям и несправедливости. Наконец, во многих развивающихся странах подоходные налоги с физических лиц составляют лишь очень небольшую сумму от всех налоговых поступлений. Помимо структурных, политических и административных факторов, такому результату во многом способствует беспрепятственность, с которой физические лица могут инвестировать за рубежом получаемые ими доходы. Поэтому налогообложение таких доходов представляет собой крайне трудную задачу для развивающихся стран. Это вызывает особенно большие проблемы в ряде стран Латинской Америки, которые по большей части прекратили облагать налогом финансовые доходы с тем, чтобы избежать утечки финансового капитала за рубеж¹².