Местное самоуправления в КНР

         Законодательство и его изменения. Деревенское самоуправление в КНР в отличие от российского МС, пройдя через годы экспериментальных поисков, постепенно приобретает статус реального самоуправления. Первый закон, имевший статус экспериментального, действовал в течение 10 лет. Значительная часть полномочий в сфере формирования функциональных основ самоуправления на селе была у провинциальных властей. Принимая во внимание региональные различия конкретного опыта деревенской автономии руководство китайских центральных ведомств, с самого начала заключалось одновременно в учете местных особенностей и в последовательном введении унифицированных элементов самоорганизации в деревне. Следует отметить и отличный подход к формированию законов: в КНР законы принимались после многолетних экспериментов, использования целых провинций для осуществления пилотных проектов, что позволило законодательно оформить уже привычные процедуры и создать действенные рычаги управления новой системой.

         Политической целью введения  местного самоуправления в России было стремление уравновесить большие права субъектов Федерации, полученные ими в ходе «поэтапной конституционной реформы» 1993-1994 гг., когда президент был заинтересован в поддержке региональных лидеров. В самой идее создания не подчиняющихся друг другу самоуправляющихся территорий от деревень до уровня городов — региональных центров — с охватом более 4/5 населения страны были заложены потенциальные конфликты между местным самоуправлением и региональными властями.

         Задача китайского руководства заключалась в направлении инициативы населения. Компартия и государство развили и смогли эффективно использовать активность населения, сбалансировать процесс спускания прав и роста хозяйственной самостоятельности местных сообществ в рамках существующей системы государства. Целью являлось не только обеспечение выполнения государственных заданий и государственной политики в деревнях, но и восстановление политического лидерства КПК на местах в новых экономических условиях, на новой политико-правовой основе, внесение элементов демократической культуры и организации в ответ на рост экономической самостоятельности крестьянских сообществ при сохранении основ политической системы. При этом как бы ни рассматривалась создаваемая система «деревенской демократии» — в качестве основы для дальнейшего развития самоуправления или как форма стабилизации и упрочения существующего политического режима — она является способом мирного публичного согласования интересов и устранения противоречий между местными властями и жителями деревенской общины, и, следовательно, средством достижения политической стабильности в китайских деревнях, где сосредоточено более 2/3 населения страны. Однако, вероятно, главной целью поддержки движения за самоуправление в Китае государственной властью является попытка найти способ эффективного управления и контроля на местах в условиях развития специфически китайской экономической системы, когда крупные предприятия в критических отраслях промышленности находятся в государственной собственности и в сфере действия центрального контроля, а мелкие и средние предприятия в коллективной и частной собственности и в ведении местных властей.

         Природа возникающих конфликтов. Противоположный характер государственного  управления и местного самоуправления — основа постоянной конфликтной ситуации на местах. Разрешение этого конфликта возможно лишь в плоскости детальной регламентации взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти и разделения прав и полномочий, которые должны быть закреплены не только в законодательстве, но и в практике взаимодействий и в действующей системе ценностей в обществе.

         Отсутствие контроля, единых стандартов  и разграничения полномочий приводит  к тому, что процесс формирования  общественного самоуправления в  РФ на данном этапе характеризуется высокой степенью конфликтности внутри самой системы организации, сильно различается в зависимости от законодательства субъекта Федерации и позиции региональной власти. Многие региональные руководители считают местное самоуправление досадным недоразумением, с которым приходится мириться, а лучше устранить его вовсе. Такой подход можно объяснить не только личными качествами глав субъектов Федерации, но и тем, что определенная законодательством модель местного самоуправления была применена в обществе с иными традициями и опытом управления и самоуправления.

         Система самоуправления введена  в России на нескольких административных уровнях и предполагает неподчиненность муниципальных образований друг другу и невмешательство органов государственной власти в дела местного сообщества. В результате механизмы, действовавшие в иерархической централизованной системе управления, были отменены, но не разработаны новые механизмы, которые стали бы более эффективными. В силу традиции, в регионах при формальном соблюдении закона, в обход его или с явными нарушениями стали создаваться системы, позволяющие в той или иной степени восстановить подчиненность по вертикали. Создавались локальные государственные системы, во многих случаях с преобладанием механизмов взаимодействий, снижающих роль политической конкуренции и ограничивающих или исключающих возможности рядовых граждан участвовать в процессе принятия решений. В результате даже те небольшие достижения демократизации жизни на местах — возникновение неформальных общественных организаций, реальное разделение властей, создание механизмов контроля за исполнительной властью, — которые появились на первом этапе развития местного самоуправления, были разрушены. Российское общество в плане политического развития на местах было отброшено назад. Позиция «лояльность в обмен на невмешательство», занятая центром, свела к минимуму отведенную ему функцию контроля за соблюдением норм федерального законодательства и осложнила борьбу за реализацию прав населения на самоуправление, свела ее к внутрирегиональным спорам между центральными и местными властями. В рамках системы, существовавшей на первом этапе развития местного самоуправления, местные сообщества имели больший потенциал демократизации, чем сейчас.

         В КНР деревенское самоуправление  ставится в противовес произволу  и коррупции, неформальным отношениям, которые сложились в локальных  системах и тормозят экономическое развитие, и призвано стимулировать процесс перехода к соблюдению формальных правил, определенных законом. Развитие «деревенской демократии» в Китае — политика, методично проводимая не только из центра, но и провинциальными властями, она сопровождается эффективной пропагандистской кампанией.

         Тем не менее, нельзя говорить о полном отсутствии конфликтов. Авторитарный характер системы, в которой развивается деревенское самоуправление, не предполагает открытую борьбу за права местного самоуправления. Однако следует отметить, что при обсуждении закона о Комитетах сельских жителей наибольшее количество писем было посвящено вопросу вмешательства органов государственной власти в дела деревни. Природа возникающих в китайской деревне коллизий состоит и в несоответствии интересов местного сообщества и личных интересов представителей местной власти, в отторжении местной элитой самой возможности отвечать за собственные действия. В целом борьба за защиту прав направлена на реализацию принципа контроля и ответственности избранной власти.

         В условиях, когда реформа дала  неодинаковые результаты в разных  провинциях КНР, когда крестьяне  в бедных районах устали ждать  положительных результатов и  перешли к открытому неповиновению  и т.д. и достижения реформы  были поставлены под угрозу, деревенское самоуправление в Китае стало способом восстановления легитимности существующего режима на местах, устранения КПК от прямой ответственности за состояние дел в деревне и переноса конфликта на локальный уровень. Экономическую отсталость стали связывать с неэффективностью работы местной деревенской власти.

         Децентрализация и рецентрализация.  В ходе проводимых реформ и  в КНР, и в России большое  внимание уделялось децентрализации  системы, в передаче части властных  функций на более низкие уровни, что не разрушает централизованной  системы (происходит дробление аппарата, увеличение количества уровней иерархии) и не является необратимым. С момента образования КНР неоднократно проводились кампании по децентрализации и расширению прав местных органов власти, но затем эти права забирались обратно. При децентрализации сохраняются функции централизованного контроля и руководства. Децентрализация сама по себе не является эффективным решением проблемы управления на местах в условиях обширной территории государства и большой численности населения и может способствовать распаду и дезорганизации работы системы на низовом уровне.

         Несмотря на то, что статус  самоуправления в России гораздо  выше, чем в Китае, в обоих  случаях развитие системы самоуправления  можно считать процессом децентрализации,  и права, полученные местными  сообществами в РФ и в КНР, в принципе могут быть отозваны как в рамках китайской централизованной однопартийной системы, так и в рамках «поверхностной демократии» в России.

         В случае рецентрализации в  Китае речь может идти скорее  об экономических и административных правах волостных, поселковых и уездных властей. Деревни же не получают отчислений от уплачиваемых ими налогов. Право собственности на остаточный доход, которое имеют самоуправляющиеся деревни, лежит в самой основе реформы на селе и составляет ее существо — переход к подрядным и арендным отношениям, его отмена равносильна повороту вспять всей сельской экономики. Ограничение самостоятельности сельских сообществ повлечет за собой усиление локальных корпоративных режимов и, как следствие, ослабление центральной власти. Практически единственным неблагоприятным вариантом развития деревенского самоуправления является его консервация в существующих рамках, так как дальнейшее развитие самоуправления на селе связано с риском и для существующей партийно-государственной системы.

         В перспективе нельзя исключать  не только варианта ограничения  сферы действия местного самоуправления, но и изменения всей формальной  модели самоуправления в России. Определенные шаги к этому  уже сделаны с принятием бюджетного  кодекса, резко ограничившего доходы общественного самоуправления. Изменения в законодательство могут быть внесены и при реализации на практике единых норм для региональных законодательств в ходе усиления контроля за исполнением федеральных законов. Полное свертывание этого института вряд ли возможно, однако проблема эффективности и компетентности местной власти неизбежно потребует принятия новых решений.

         Экономическая самостоятельность  и самоуправление. Если в КНР  основным доводом в пользу  самоуправления является успешное экономическое и социальное развитие значительной части деревенских сообществ и их способность самостоятельно обеспечить свои потребности, то в России у местного самоуправления нет такого «козыря». В нашей стране оно не имеет значимых собственных источников дохода; в действующей системе финансово-бюджетных отношений, предполагающих отчисления от федеральных налогов на разные уровни, органы местного управления находятся на самом последнем месте. Причиной бедственного состояния местного самоуправления является практическое отсутствие не только средств, но и стимулов как у региональных, так и у местных властей для подъема экономики местных сообществ. В своих экономических стратегиях российские региональные лидеры скорее ориентированы на создание точек — центров роста — прибыльных технологически продвинутых предприятий, а не на комплексное развитие локальных сообществ как основы экономического роста. Большинство муниципальных образований на практике не могут сами обеспечить свои потребности, органы местного самоуправления являются посредниками в распределении бюджетных средств, направленных на обеспечение минимального социального обеспечения. Такая ситуация приводит к тому, что этот институт существует формально, а реально местные власти находятся в зависимости от субъектов Федерации и не в состоянии проводить свою политику развития собственной территории.

         Опыт КНР свидетельствует о  том, что приватизация не является  единственным путем стимулирования  экономического роста. Предприятия  в руках коллективного собственника могут сыграть ту же роль, что и частные фирмы. Фактически реформа на селе передала права собственности на имущество и остаточный доход предприятий деревенским комитетам; государство поощряло власти на уровне поселков, волостей и уездов создавать свои предприятия, за счет которых в местные бюджеты поступали закрепленные доходы, а во внебюджетные фонды — часть прибыли. Эта политика, несмотря на отсутствие того, что называется на Западе «ясными и гарантированными правами собственности», предопределила не только рост местной экономики, но и быстрое развитие частного сектора в 1990-х гг. Несомненно, позволить подобную децентрализацию в состоянии государство, имеющее достаточно хорошо функционирующий аппарат управления, способный преодолеть негативные последствия такого накопления капитала в местных сообществах (например, «перегрев экономики» в конце 1980—начале 1990-х гг., одной из причин которого был быстрый рост инвестиций в основные фонды в сельской местности).

         Россия, нарушив с введением местного самоуправления исполнительную вертикаль, имеет экономику намного более централизованную, чем в Китае, который в значительной степени сохранил вертикально интегрированную государственную систему. Чтобы убедиться в этом, достаточно исследовать направления основных денежных потоков, определить институты, которые их структурируют, лиц, принимающих решения о распределении. В России, в отличие от Китая, в ходе реформы основной акцент был сделан на приватизации — передаче предприятий индивидуальным собственникам. Однако быстрого роста частного сектора не наблюдается. Одним из главных препятствий на пути развития российской экономики называют отсутствие стабильных гарантий прав собственников как стимула для долгосрочных вложений в экономику потенциальных инвесторов. Китайская реформа на местах подтверждает необходимость и другого фактора — побудительных мотивов для локальной власти — не менее важного действующего лица, так как никакие самые эффективные методы развития не будут работать, если они не отвечают интересам правящей элиты.

         Усиление местных элит. И в  России, и в Китае в ходе  реформы происходит усиление  локализации власти. Однако в  основе этого процесса лежат  разные полномочия, которыми обладают  местные элиты в рамках существующих  политических систем. В сельском Китае создаются системы, действующие по принципу локальных корпораций. Гибридные корпоратистские формы преобладают, так как позволяют извлекать прибыль в условиях институциональной нестабильности. Местный корпоратизм — механизм, свободно соединяющий формальные правила игры, создаваемые государством, и неформальные процедуры, изобретенные местными политическими и экономическими деятелями для стимулирования рыночно ориентированного роста, возведенного в ранг политической задачи в КНР, успешное выполнение которой предопределяет продвижение наверх в политической и бюрократической иерархии. Такой механизм отличается гибкостью и основан на долгосрочных личных связях, обеспечивающих сложные экономические взаимодействия, на взаимном обмене.