Милиция общественной безопасности

   в) меры пресечения административно-технического характера: запрещать эксплуатацию транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям; отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством, задержание транспортного средства, ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности (ст. II п. 23 Закона о милиции общественной безопасности, ст. 245 КоАП);

   г) при выявлении нарушений установленных правил хранения и использования огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов изымать указанные предметы, запрещать деятельность соответствующих объектов (ст. II п. 24 Закона о милиции, ст. 27 Закона об оружии, ст. 244 КоАП), с последующим привлечением к административной или иным видам ответственности;

   е) аннулирование выданных лицензий и разрешений: на создание негосударственных детективных служб при выявлении нарушений установленных правил их деятельности (ст. 11 п. 26 Закона о милиции), лицензий на производство, продажу или приобретение оружия, а также разрешений на хранение и ношение оружия (ст. 26 Закона об оружии),  
   ж) применение физической силы в качестве меры административного пресечения предусмотрено статьям 12 и 13 Закона о милиции общественной безопасности: сотрудники милиции общественной безопасности вправе применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям, если ненасильственные способы не обеспечивают выполнения возложенных на милицию обязанностей;

   з) применение специальных средств, имеющихся на вооружении милиции общественной безопасности. Законы о милиции, о внутренних войсках, о государственной границе и другие предусматривают применение в качестве мер административного пресечения особых по степени своей тяжести средств, которые назвали специальными. Ранее, до 90-х годов, в открытом законодательстве ничего не говорилось, в том числе и в Кодексе об административных правонарушениях, по причине не предавать их всеобщей гласности. Применяются специальные средства различными правоохранительными органами, имеются частные различия и в «наборе» спецсредств, но общие правила их назначения и применения, как средств пресечения правонарушений, остаются едиными. 
   В Законе о милиции (ст. 13) содержится исчерпывающий, т.е. не подлежащий расширительному толкованию, перечень специальных средств - резиновые палки, наручники, светозвуковые средства, средства разрушения преград, средства принудительной остановки транспорта, водометы и бронемашины, специальные окрашивающие вещества, служебные собаки, -всего численностью восемь специальных средств. Поскольку все специальные средства сохраняют потенциальную возможность причинить лицу, его здоровью, его собственности ущерб, притом может быть и значительный, Закон четко определяет девять условий, при наступлении или наличии которых допускается их применение - для отражения нападения на граждан и сотрудников милиции общественной безопасности, для задержания лица, застигнутого при совершении преступления против жизни, здоровья или собственности и пытающегося скрыться, и другие условия (ст. 13 ч. 1). Не ограничиваясь этим предписанием, Закон оговаривает, далее, какие специальные средства в каких условиях может быть применены - для каждого средства, например, наручники применяются в трех условиях - для пресечения оказываемого сотрудникам милиции общественной безопасности сопротивления, для задержания лица, застигнутого при совершении преступления, для доставления задержанных лиц в милицию, конвоирования и охраны задержанных, а также лиц, подвергнутых административному аресту и заключенных под стражу, когда они своим поведением дают основание полагать, что могут совершить побег либо причинить вред окружающим или себе, или оказывают противодействие сотрудникам милиции общественной безопасности;

   и) применение и использование огнестрельного оружия в качестве меры административного пресечения. Из всех показанных выше мер административного пресечения применение огнестрельного оружия мера, конечно, крайняя, возможная с крайним исходом для лица, в отношении которого применяется, но мера необходимая. С учетом такого характера и особенностей данной меры Закон о милиции общественной безопасности сформулировал и закрепил девять четко определенных оснований для применения сотрудником милиции общественной безопасности огнестрельного оружия, из которых восемь оснований причиной своего возникновения имеют правонарушения и только девятое иного рода: «для защиты граждан от угрозы нападения опасных животных». В число оснований в связи с правонарушениями входят: для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни и здоровья, для отражения нападения на сотрудника милиции общественной безопасности, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завладения его оружием, для освобождения заложников, для отражения группового или вооруженного нападения на жилище граждан, помещения государственных органов и другие основания (ст. 15 Закона о милиции общественной безопасности).

   Следует особо отметить недавно сформулированное и введенное в закон основание применения огнестрельного оружия для остановки транспортного средства путем его повреждения, если водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей и отказывается остановиться, несмотря на неоднократные требования сотрудников милиции общественной безопасности (ст. 16 Закона о милиции).

   Запрещается законом применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, когда возраст очевиден или известен сотруднику милиции общественной безопасности, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей, а также при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица.

   О каждом случае применения огнестрельного оружия сотрудник милиции общественной безопасности в течение 24 часов с момента его применения обязан представить рапорт начальнику органа милиции по месту своей службы или по месту применения огнестрельного оружия. Об этом, далее, ставится в известность прокурор.

   Применение рассмотренных трех групп средств - которые можно объединить в особую группу, как это и делает Закон о милиции в статье 12, требует от сотрудников милиции общественной безопасности определенной подготовки, что совершенно очевидно. Поэтому закон требует, чтобы сотрудники милиции общественной безопасности проходили специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением этих особых средств. При их применении сотрудник милиции общественной безопасности обязан предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения требований сотрудника милиции общественной безопасности, за исключением случаев, когда промедление в применении особых средств создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан и сотрудника милиции общественной безопасности. Должно быть обеспечено предоставление доврачебной помощи лицам, получившим телесные повреждения.

   Полномочия милиции общественной безопасности содержат, далее, группу административно-правовых мер, определяемых в законе как меры административной ответственности.

   Милиция, в отличие от ряда других правоохранительных органов, например, внутренних войск, наделена юрисдикционными полномочиями, т.е. полномочиями по рассмотрению дел об административной ответственности, к которым примыкают полномочия по возбуждению административного преследования, исполнению мер административной ответственности, назначенных самой милицией и другими органами, например, административного ареста по постановлению суда (судьи). Но сердцевиной юрисдикционных полномочий милиции общественной безопасности является, конечно, ее полномочия по привлечению к административной ответственности. 
   Закон о милиции (ст. 11 п. 5) в предельно краткой форме так определяет содержание юрисдикционных полномочий милиции общественной безопасности: «составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание и применять другие предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры». Под законодательством здесь, разумеется, Кодекс об административных правонарушениях, а под другими мерами — меры административной ответственности в том же Кодексе.

   Что касается протоколов об административных правонарушениях, то по большинству правонарушений их составляют именно сотрудники милиции общественной безопасности, оставляя часть из них для рассмотрения самой милицией, а другие направляя в иные юрисдикционные органы — в суды, государственные инспекции и т.д.

   Формирование концепции милиции общественной безопасности.

   Как известно, слово «милиция», используемое в России для обозначения органов, занимающихся профессиональной охраной жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности от преступных и иных посягательств, семантически обозначает род ополчения (войска), формируемого из населения на время войны. Воспринятие этого понятия Временным (1917 г.), а затем и Советским правительствами должно было подчеркнуть тесную связь образуемых ими органов по охране правопорядка с населением. Милиция как элемент системы МВД - важная составная часть правоохранительного механизма.

   Каковы основные черты статуса милиции, и в частности милиции общественной безопасности, в российской правовой системе?

   Мы до сих пор пользуемся концепцией милиции, подразумевающей под последней произвольное учреждение государства, создаваемое его бюрократическими решениями, вызывающими подчас неразбериху в вопросе социальной ответственности за правопорядок. Милицейский принцип организации охраны общественного порядка несет в себе ту традицию российской правоохранительной системы, основоположником которой следует считать Петра 1. Как известно, с его именем связано создание регулярных полицейских органов (1718 г.), рассчитанных на весьма широкую компетенцию, которую вполне можно рассматривать как осуществление достаточного общего управления.

   Советская милиция во многом восприняла эту концепцию. Она возникла как форма вооруженной борьбы за удержание власти после переворота 25 октября 1917 года. Под руководством партийных организаций большевиков Советы рабочих и солдатских депутатов стали создавать в городах отряды и подразделения Рабочей милиции, которая мыслилась и фактически использовалась как военизированная организация граждан для подавления контрреволюции. Таким образом, с самого начала милиция создавалась как непроцессуальный орган - политической борьбы, а в дальнейшем - для привлечения всего населения к управлению. «Не дать восстановить полиции; привлечь организационные силы всего народа к созданию поголовной милиции - таковы задачи, которые пролетариат должен нести в массы в интересах охраны, упрочения и развития революции», - писал В. И. Ленин весной 1917 года. Концепция милиции виделась ему следующим образом: «Какая милиция нужна нам, пролетариату, всем трудящимся?» Действительно народная, т. е., во-первых, состоящая из всего поголовно населения, из всех взрослых граждан обоего пола, а, во-вторых, соединяющая в себе функции народной армии с функциями полиции, с функциями главного и основного органа охраны государственного порядка и государственного управления. ...Такая милиция, на 95 частей из 100 состояла б из рабочих и крестьян, выражала бы действительную разум и волю, силу и власть огромного большинства народа... Такая милиция была бы исполнительным органом «Советов рабочих и солдатских депутатов», она пользовалась бы абсолютным уважением и доверием населения, ибо она сама была бы организацией поголовно всего населения. Такая милиция превратила бы демократию из красивой вывески, прикрывающей порабощение народа капиталистами и издевательство капиталистов над народом, в настоящее воспитание масс для участия во всех государственных делах». «Как именно начать проводить всенародную милицию - дело практики... организовать ли сначала рабочую милицию, опираясь на рабочих в крупнейших заводах, т. е. на рабочих, наилучше организованных и способных выполнять роль милиционеров, или организовать сразу всеобщую обязательную службу всех взрослых мужчин и женщин в милиции, посвящающих этой службе одну или две недели в год и т. п.; этот вопрос не имеет принципиального значения».

   Если оставить в стороне тесно связанный с марксистскими представлениями о государстве романтический пафос этого проекта, то просматривается вполне рациональное видение милиции как органа управления, включенного в качестве структурного подразделения в исполнительный аппарат Советов. Романтика очень скоро выветрилась, и данный принцип приобрел для милиции определяющее организационное значение. Произошло внешне парадоксальное, но, вероятно, обусловленное какими-то серьезными практическими причинами явление: при остром неприятии по политическим соображениям царской полиции, в действительности была отброшена лишь ее последняя, непосредственно предшествовавшая революции юридическая форма, и фактически воспринята прежняя, во многом преодоленная самим царизмом полицейская организация XVIII века немецко-прусского образца. Характерными чертами этой организации были: широкое использование местного населения для несения полицейских повинностей; централизация полицейского управления; обширность и многообразие социальных функций полиции, влекущая неопределенность границ ее компетенции; наличие широкой административной юрисдикции и судебно-следственных полномочий; включение полиции в систему не юридико-процессуальных органов, а органов общего управления (строительный, санитарный надзор, благоустройство городов, контроль за торговлей, измерительными приборами, ценами, спекуляцией товарами, спиртным, обеспечение решений местной администрации и т. д.). На полицию возлагался, таким образом, надзор и проведение в жизнь решений власти практически по любому вопросу. 
   Именно в таком направлении и пошло формирование концепции милиции, создаваемой теперь в рамках РСФСР. Уже к концу 1918 года милиция превратилась в исполнительный орган центральной власти на местах и стала звеном единого государственного аппарата с чисто административными функциями. Милиция развивалась как исполнительный орган Советов со все более и более увеличивающимся числом предметов ведения: наблюдение за исполнением гражданами декретов и распоряжений власти, контроль за ценами, железнодорожная милиция, речная (водная), промышленная милиция; фактическое проведение предварительного следствия по большинству уголовных дел, помощь санитарной инспекции, наблюдение за чистотой в городе, борьба с пьянством и самогоноварением и т. д. К ведению Народного комиссариата внутренних дел РСФСР, структурным подразделением которого выступало Главное управление милиции (ГУМ) помимо этого относились также вопросы советского строительства и руководство работой местных Советов, управление коммунальным хозяйством, непромышленное строительство, пожарное дело, органы ЗАГСа, документирование иностранцев, дела, связанные с деятельностью различных обществ, управление местами заключения и организация исполнения принудительных работ.

   Будучи структурным подразделением исполкомов местных Советов, милиция выступала как представитель государственной власти, являясь проводником в жизнь принимаемых политических решений. 
   «Милиционер, - говорил М. И. Калинин, - зеркало Советской власти, по которому население судит о Советской власти». Именно под этим углом зрения толковался принцип народности милиции - как теоретическая предпосылка организационного вхождения в качестве структурного звена в систему Советов.

   Сам факт, что милиция есть звено аппарата Советов, стал определять ее народность. Эта концепция была выражена в резолюции по военному вопросу VIII съезда РКП (Б) в марте 1919 года: «Милицию мы переносим на классовые основы и превращаем ее в советскую милицию». Социальный нейтрализм милиции как органа борьбы с преступностью в этом смысле исключался. Начальникам милиции предписывалось «решительно бороться со всякими нейтральными течениями в советской милиции, решительно выкидывать из ее состава все элементы, не отвечающие требованиям, предъявленным к советской милиции» .

   НКВД с его широкими полномочиями выполнял роль представителя центральной власти на местах. «Двойное» вхождение в структуры центральной и местной власти органов милиции было во многом связано с не прекращавшимися почти до конца 20-х годов попытками возврата к милиционной системе, когда наиболее распространенной формой поддержания правопорядка было бы возложение на население обязанностей по выполнению функций отдельных должностных лиц милиции - участковых надзирателей, постовых и т. д. Поэтому на всем протяжении 20-х годов милиция была самостоятельным структурным подразделением НКВД, действовавшим наряду с уголовным розыском. Даже после ликвидации в декабре 1930 года НКВД союзных республик и выделения милиции в самостоятельное ведомство при правительствах последних, при Совете Народных Комиссаров РСФСР было образовано Главное управление милиции и уголовного розыска.

   В 30-е годы, начале 50-х годов развитие милиции шло в тесной связи и даже «под крышей» ведомства государственной безопасности (НКВД 1934 г., МВД 1953 г.). В этот период произошла дифференциация системы, с одной стороны, на милицию, подразделения которой прямо выходили на областные (краевые) Советы, а с другой — на управления, находившиеся в централизованном подчинении МВД.

   В это время происходит, казалось бы, полное отрицание организации и функционирования милиции периода 20-х годов. 30-е годы обычно рассматриваются исключительно в контексте необоснованных репрессий и нарушений законности, проводившихся органами госбезопасности. Между тем проблема имеет и иной аспект: развитие милиции в данный период имело собственную, во многом позитивную динамику и логику, хотя, конечно, на них наложили отпечаток условия того времени. В качестве примеров позитивных новелл можно, пожалуй, назвать: организационное оформление разделения функций милиции на местные и централизованные, что нашло выражение в параллельном существовании управлений МВД центрального подчинения (следствие, госпожнадзор, исправительные работы) и управлений милиции при краевых (областных) исполкомах; отказ от милиционной системы комплектования и использования кадров милиции прежде всего на местном уровне, сосредоточение усилий на оперативно-розыскной работе.