Методические основы рационализации делопроизводства, их сущность, предпосылки возникновения и дальнейшего развития

Во второй половине 1920–х годов во многих учреждениях наблюдались  попытки полного отказа от регистрации  документов. В соответствии с методическими  указаниями ИТУ применялась безрегистрационная система делопроизводства, тесно связанная функциональным построением аппарата управления. Безрегистрационная система предусматривала точную классификацию функций учреждения, детальное распределение отдельных вопросов деятельности между ответственными исполнителями, закрепление дел и документов за определёнными лицами. В соответствии с классификационным планом входящий документ сразу направлялся заранее определённому исполнителю. Однако безрегистрационная система делопроизводства вскоре выявила отрицательные качества аппарата управления. Почти полное отсутствие контроля исполнения, случаи утери документов, путаница с их пересылкой по инстанциям и другие недостатки доказали невозможность применения безрегистрационной системы делопроизводства при всех её теоретически положительных характеристиках. Эта система требовала высокой квалификации кадров, чёткой организационной структуры госаппарата. В то время эти факторы отсутствовали. Неудача с пропагандой и внедрением безрегистрационной системы делопроизводства повлекла за собой и регрессивные процессы – многие учреждения после её отмены вернулись к журнальным формам регистрации документов.

 

 

 

 

Анализ развития делопроизводства на опыте учреждений 1920-х годов  показывает, как важно при рационализации учитывать конкретный организационный уровень развития аппарата управления, квалификацию сотрудников, уровень технической оснащённости аппарата. Попытки внедрения новых делопроизводственных систем обречены на неудачу, если они не отвечают внутренним потребностям учреждения и общему уровню развития аппарата управления. Кроме того, в делопроизводстве, как в самой традиционной стороне управленческого процесса, очень важна психологическая подготовка сотрудников к любой реорганизации. Всякое нововведение должно быть обосновано теоретически, неоднократно проверено на практике и только после этого может быть рекомендовано для широкого освоения.

Позитивным результатом усилий учёных и специалистов 20-х годов можно считать разработку ими правил постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР (1928 г.) и проекта «Общих правил документации и документооборота» (1931 г.). последние правила предполагали введение единой организации делопроизводства для всех учреждений. «Общие правила» явились серьёзной попыткой разработать общегосударственные нормы в области работы с документами, однако они так и остались не реализованными из-за закрытия в 1932 г. их разработчика – ИТУ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Советское  делопроизводство

Актуальность  вопросов делопроизводства остро ощущалась специалистами учёными, работниками госаппарата. Перед самой Великой Отечественной войной в 1941 г. было проведено первое межотраслевое совещание по оргтехнике, на котором при рассмотрении проблем механизации управленческого труда высветилось тревожное положение дел в области делопроизводства. Совещание наметило уникальную по своей глубине и комплексности программу по улучшению ситуации, которая, к сожалению, не была реализована.

Архивные органы, оказавшись преемниками органов РКИ в деле рационализации и упорядочения делопроизводства, несколько изменили основное направление рационализации. Если НК РКИ рассматривает совершенствование делопроизводства как средство повышения эффективности управления, то архивисты смотрели на него с историко-архивоведческих позиций, как на средство, помогающее комплектовать архивы качественными документальными комплексами.

Постановлением  Совнаркома СССР от 29 марта 1941 г. № 723 на архивные органы были возложены задачи: разработка инструкций по постановке документальной части текущего делопроизводства в учреждениях, организациях и предприятиях; наблюдение за ведением документальной части делопроизводства; охрана документальных материалов в текущем делопроизводстве; решение вопросов о политической, практической и научной ценности всех (общих, секретных, технических и т.п.) материалов Государственного архивного фонда (ГАФ), в том числе и образующихся в текущем делопроизводстве и установление сроков хранения этих материалов. Для этого Положения о ГАФ СССР характерно нормативное закрепление термина «документальная часть текущего делопроизводства», который должен был определить границы ответственности архивных органов за документацию в действующих учреждениях.

 

В дальнейшем архивными  органами была предпринята попытка  создания единого нормативного документа, регламентирующего делопроизводство и учитывающего интересы как самих  учреждений, так и архивной службы. Такой проект был подготовлен  в 1943 г. и называется «Инструкция по постановке документальной части и охране документальных материалов текущего делопроизводства в народных комиссариатах и других учреждениях, организациях и предприятиях». В условиях Великой Отечественной войны проект не был принят, однако он представляет большой интерес как свидетельство представлений о рациональной организации делопроизводства и задачах архивных органов в этой области.

В проекте архивные органы наделялись довольно большими полномочиями: они должны были утверждать инструкции по делопроизводству учреждений, совместно с их руководителями наблюдать за соблюдением «типовой» инструкции. Проект инструкции 1943 г. продолжил принципиальную линию НОТовцев 1920-х гг. на создание единой инструкции по делопроизводству. В нём сделан шаг вперед, поскольку в проекте объединялись требования к документам с требованиями к их организации; в инструкции была сделана попытка установить замкнутую централизованную систему ответственности за состояние делопроизводства в отраслях. Однако значительная часть проекта была посвящена вопросам, связанным с архивным хранением документов и направлена на комплектование архивов полноценными материалами.

При таком подходе  не затрагивались вопросы документообразования, документ воспринимался как уже сформированный объект, с которым и производятся делопроизводственные действия.

Таким образом, постепенный переход делопроизводства в ведение архивных органов привел к смещению акцентов в развитии делопроизводства в период 30-50-х годов с его рационализации в интересах более эффективного управления на задачи сохранения в установленном порядке документов учреждений, организаций и предприятий.

 

В конце 50-х годов  роль архивных органов в совершенствовании  делопроизводства усилилась. Этому  способствовало «Положение о государственном архивном фонде Союза ССР» 1958 г., которое вместо функции «наблюдения» предоставило архивным органам право контроля за документальной частью текущего делопроизводства. С этого момента архивные органы активно встают во главе рационализации делопроизводства. Однако объём полномочий архивных органов не был чётко обозначен. В 1958 г. группа работников ГАУ СССР, занимавшаяся делопроизводством, пришла к выводу, что право контроля архивных учреждений должно распространяться на все делопроизводственные процессы – от момента возникновения документа до передачи его на хранение в архив. Однако на рубеже 1950-1960-х годов архивные учреждения ещё не были готовы освоить такие широкие функции.

В этот период времени  на повестку дня выдвигается проблема создания единого норматива, упорядочивающего работу с управленческой документацией в стране, что было обусловлено как состоянием делопроизводства, так и начавшейся работой по механизации управленческих работ.

Решение о разработке ЕГСД было принято Советом Министров СССР в Постановлении о дальнейшем развитии механизации учётных, проектно-конструкторских и инженерно-технических работ (1959 г.). Однако ГАУ СССР не был назван в числе разработчиков системы, хотя архивисты уже накопили достаточный опыт и выполнили несколько серьёзных работ в этой области.

Сначала ими  была подготовлена «Примерная инструкция о делопроизводстве в совнархозах, министерствах и ведомствах РСФСР, советах министров автономных республик, исполнительных комитетах местных  Советах депутатов трудящихся», вобравшая в себя весь положительный опыт организации делопроизводства, достигнутый к этому времени.

 

В 1963 г. Главархивом  СССР был создан первый общесоюзный  нормативный документ, касающийся делопроизводства, «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций и предприятий СССР».

В том же 1963 г. в постановлении Совета Министров  СССР «О мерах по улучшению архивного  дела в СССР» записано поручение  о разработке Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) в целях регулирования и координации общих сторон документного хозяйства страны на базе применения новой техники. Разработчиками были названы Государственный комитет Совета Министров СССР по координации научно-исследовательских работ СССР, Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, ЦСУ СССР, Главное архивное управление при Совете Министров СССР, Государственный комитет по приборостроению, средствам автоматизации и системам управления. С этого момента архивисты оказались непосредственно включёнными в работу, которую пытались сделать в течение нескольких лет другие ведомства.

Реальной основой  для подготовки ЕГСД стали: накопленный  опыт, активизация научных исследований, развёртывание подготовки кадров в историко-архивном институте по документоведению и организации делопроизводства.

Практическая  работа по созданию системы началась лишь в 1966 г., когда эта проблема была включена в пятилетний план развития народного хозяйства СССР на 1966-1970 гг. Головным разработчиком системы стал созданный в 1966 г. в системе Главного архивного управления СССР Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела. В сентябре 1973 г. основные положения ЕГСД были утверждены Государственным комитетом Совмина СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам и ведомствам для использования их в практике работы для рациональной постановки делопроизводства.

 

ЕГСД представляла собой научно-упорядоченный комплекс правил, нормативов и рекомендаций по ведению делопроизводства, начиная с момента поступления или создания документов по передачи их в архив. В ЕГСД также излагались требования к службам делопроизводства в учреждениях и порядок их работы. Положения ЕГСД дополнялись Унифицированной системой организационно-распорядительной документации и подкреплялись соответствующими ГОСТами.

Однако ЕГСД была рассчитана в основном на ручные методы работы с документами, хотя и  содержала специальный раздел «Механизация делопроизводственных процессов». Кроме этого, ЕГСД касались только организационно-распорядительной документации, оставляя за пределами своего влияния остальные системы документации (за исключением подготовки их к архивному хранению). Таким образом, ЕГСД распространялась лишь на часть, хотя и важную, всей документации, образующейся в деятельности аппарата управления. Узкое понимание делопроизводственной деятельности как работы с организационно-распорядительной документацией нанесло вред идее создания единой документальной инфраструктуры в аппарате управления. Очевидно, что и техническая база для достижения такой цели была тогда явно неудовлетворительной.

По своей  сути ЕГСД содержала в себе две противоречивые идеи:

- ЕГСД – чисто делопроизводственный документ, не затрагивающий связь документации с управленческими процессами;

- ЕГСД – содержит новое толкование делопроизводства, которое включает в себя вопросы документирования работы управленческого аппарата, и предусматривает участие в нём руководителей, специалистов и технических исполнителей.

Данное противоречие в определённой степени негативно сказывалось на практическом применении положений ЕГСД, в особенности при решении вопросов организационного построения делопроизводственных служб.

 

Появление в  ЕГСД этого противоречия можно объяснить влиянием научно-технического прогресса, информатики и накоплением научного потенциала, в том числе, связанного с изучением зарубежного опыта. Не случайно в середине 70-х годов зарождается новое понятие – документационное обеспечение управления, с которым учёные связывали развитие представлений о делопроизводстве в условиях научно-технической революции.

Возникло понимание  того факта, что делопроизводство в  его классическом виде не в состоянии  обеспечить современное управление необходимой информацией, сконцентрированной в управленческих документах. Поэтому ученые – документоведы в этот период времени упорно ставят вопрос о распространении сферы делопроизводства на всю документацию учреждений, в ЕГСД находят отражение вопросы документирования управления и построения информационно-поисковой системы учреждения, а УСОРД прямо связывает управленческие функции с обслуживающей их документацией. Очевидно, что такого рода деятельность уже выходит за рамки собственно делопроизводства и появление термина «документационное обеспечение управления» как более широкого и системного в большей степени соответствует духу времени и достигнутому уровню документоведения.

В научном плане  ЕГСД имела и негативное значение: она нормативно закрепила разобщённость документальных систем и наличие несовместимых правил работы с документами различного функционального назначения». Не случайно практически сразу ЕГСД была подкреплена созданием унифицированных систем документации.

Проблемой стало  также и то, что ЕГСД не имела  статуса общегосударственного норматива, она была лишь рекомендована к использованию специальным решение Госкомитета СССР по науке и технике.

 

 

Тем не менее, ЕГСД сыграла значительную роль в деле упорядочения работы с документами  и в оптимизации документационных процессов в масштабе страны. На базе ЕГСД практически во всех республиках СССР были утверждены республиканские инструкции по делопроизводству, что позволило вывести основные положения ЕГСД на всесоюзный уровень.