Коммуникации в деятельности органов государственной власти

2.2. Нормативно- правовые основы  информационного обеспечения

государственной службы РФ

За последние  годы российское государство уделяло немало внимания регулированию информационных отношений, Законодательство в сфере информатизации развивалось наиболее быстрыми темпами¹⁵. Информация, средства связи, научно-технические разработки в этих областях всегда привлекали внимание права. Можно утверждать, что в этой сфере законодательно урегулированы такие институты, как информационные ресурсы, системы, технологии и средства их обеспечения; средства массовой информации; информационная безопасность и защита информации и прав субъектов в области информационных процессов и информатизации.

Правовое  обеспечение только одного из этих институтов - информационных ресурсов - по состоянию на 2005 год включает 11 федеральных законов, Градостроительный кодекс РФ, шесть указов Президента Российской Федерации, 51 постановление Правительства, 27 приказов и 12 писем министерств и ведомств, четыре постановления (Пенсионного фонда России, Госкомстата, Госкомвуза, Госстандарта) и т.д. По разным оценкам сегодня насчитывается от 300 до 1800 нормативных актов в сфере информатизации.¹⁶

Информационное  обеспечение государственной службы регулируется множеством нормативно-правовых документов. Среди них Конституция РФ, Федеральный закон Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации». Постановление Правительства РФ от 12 января 1996 г. N11 «Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации» и другие.¹⁷

В Конституции  Российской Федерации закреплены права граждан на получение информации, а также обязанности органов государственной службы по обеспечению этих прав. С определенной степенью условности их можно назвать - «информационными правами граждан». В числе таких прав и свобод: свобода мысли и слова (п.1 ст.29); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (п.4 ст.29).Свобода СМИ, запрет цензуры (п.5 ст.29); право распространять религиозные и иные убеждения (ст.28); право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, о фактах, создающих угрозу жизни и здоровью людей (ст.41); свобода выбора языка общения и творчества (п.2 ст.26).

Для обеспечения информационных прав органы государственной службы, согласно Конституции РФ, обязаны: опубликовывать законы и иные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека (п. 3 ст.15); обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы лица (п.2 ст.24); обнародовать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей (п.З. ст.41).¹⁸

Одним из первых в сфере законодательства об информатизации Российской Федерации стал Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации». В нем определены обязанности государственной службы по информированию общества. В частности, в нем сказано, что государственные средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», который регулирует отношения, возникающие в связи с распространением государственными средствами массовой информации материалов или сообщений о деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.¹⁹

      Основные направления информатизации России отражены в Концепции правовой информации России, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. Среди ее основных целей были заявлены конкретизация и уточнение основных направлений деятельности органов исполнительной власти по становлению информационного общества и формированию единого информационного пространства в России. В том числе в контексте ее вхождения в мировое информационное сообщество.

Основной  задачей данной Концепции являлось создание общегосударственной системы информационного и правового обслуживания, включающей также региональные абонентские сети, предоставляющие информационно-правовые услуги федеральным и региональным органам власти, гражданам и организациям в любой точке России. Общенациональная правовая система должна охватывать правовой информацией все регионы, высшие органы исполнительной власти и управления, все правоохранительные органы России. Только в этом случае затраты на ее создание и поддержание будут оправданны.²⁰

Государственная политика Российской Федерации в области формирования и использования правовых информационных ресурсов, обеспечения этими ресурсами потребностей социального и экономического развития страны должна осуществляться с учетом интересов субъектов Российской Федерации, тенденций международного сотрудничества в области правовой информатики, реальных возможностей индустрии информации в условиях рыночной экономики.

В целях  решения этих проблем Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. была утверждена Президентская программа «Правовая информация органов государственной власти Российской Федерации». Главной задачей Программы являлось создание оптимальных условий для наиболее полного удовлетворения информационно-правовых потребностей органов государственной власти Российской Федерации на основе внедрения прогрессивных, согласованных между собой информационных технологий.

Особого внимания заслуживает Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N65. ²¹В ней предусмотрен широкий комплекс мер, направленных на обеспечение общедоступности государственных информационных ресурсов и оперативного информационного взаимодействия граждан и органов государственной власти.

Целью Программы является создание условий  для развития демократии, повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачи, производство и распространение информации, расширения подготовки специалистов по информационным и коммуникационным технологиям и квалификационных пользователей. Реализация данной программы позволит расширить объем открытой информации о деятельности органов государственной власти и управления и обеспечит   гражданам   возможность   ее   оперативного получения из информационных систем.

Однако  до настоящего времени не удалось создать полноценную инфраструктуру, обеспечивающую на должном уровне информационно-правовую поддержку органов не только исполнительной, но даже законодательной власти Российской Федерации, особенно на региональном уровне. Используемые в существующих информационно-правовых системах информационные технологии часто не согласованы между собой, а качество телекоммуникационных услуг просто неудовлетворительно.

Следует отметить также, что вследствие частого нарушения принципа приоритета норм - Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации, недостаточной отлаженности процессов государственного управления на различных уровнях, в том числе несогласованности региональной и федеральной законодательной практики, размывается единое правовое пространство страны. Процессы приведения законодательных массивов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным базовым уровнем уже потребовали огромных затрат и продолжаются до сего дня. Естественно, что это существенным образом затрагивает деятельность органов исполнительной власти, затрудняя их взаимодействие, как в федеральной вертикали, так и на межрегиональном уровне. Все это накладывает отпечаток на российскую систему правовой информации, вызывая дополнительные трудности и непредвиденные затраты.

Следует сказать, что разработчиками как  первых концепций правового обеспечения информационных процессов в России (1993 г.), так и последующих документов этого направления системный принцип формирования и согласования законов и других правовых актов в информационной сфере принимался как естественная теоретическая и практическая основа, необходимая для обеспечения эффективности формирования и развития этой части российского правового поля. Однако, в нарушение планов ученых и законодателей, сама жизнь часто корректировала и изменяла запланированный ход законодательной работы.

Так, базовый  Федеральный закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» был принят Государственной Думой и вступил в действие лишь 22 февраля 1995 г., в то время как некоторые более узкоспециализированные законы (например, Закон РФ «О правовой охране топологий интегральных микросхем» от 23 сентября 1992 г. и ряд других актов информационного профиля) были приняты раньше в «ускоренном» режиме и отрицательно воздействовали на запланированный ход развития российского  информационного законодательства, определенный Конституцией. Это повлияло как на содержание некоторых норм указанного базового закона, так  и затруднило включение соответствующих норм в другие правовые акты, многие из которых не смогли учесть заложенные в этот Закон базовые принципы.

Федеральный Закон «Об информатизации и защите информации»- дал правовую квалификацию многим новейшим (и ставшим в XXI в. основными) общественным отношениям, а именно информационным отношениям постиндустриального уровня. Он, безусловно, занял свое первостепенное место в правовой системе новой России. Закон регулирует отношения в сфере создания и распространения информации, которые стали стержневыми процессами современной социальной действительности и базовыми предметами всего информационного законотворчества. Этим Законом была введена такая категория, как государственные информационные ресурсы, а на органы государственной власти возложена обязанность и ответственность за сбор, хранение и предоставление социально и экономически значимой информации по самым различным направлениям.

Важно отметить при этом, что государственные  информационные ресурсы были объявлены  открытыми и общедоступными. Кроме того, Закон определил виды информации, на которые не могут распространяться ограничения по доступу, включая правовую информацию, информацию о чрезвычайных ситуациях, о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, экологическую, демографическую и другую важную для общества информацию. Закон также определил основные положения режима работы с персональными данными.

С целью  создания условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства был принят Федеральный закон от 4 июля 1996 г. «Об участии в международном информационном обмене». В статье 4 данного закона перечислены обязанности государства в сфере международного информационного обмена.

К сожалению, по мнению многих специалистов, этот Закон практически не работает, в том числе из-за плохой согласованности с базовым законом. В соответствии с законами развития социальных систем, в частности, их правовой надстройки, развитие какой- либо части правовой системы государства может существенно повлиять на другие сферы законодательства. Особенно если изменения коснулись системообразующим общественных отношений, какими, безусловно, являются информационные  отношения в цивилизации постиндустриального типа. В частности, это влияние просматривается в зоне обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В ней четко выделилась специфика проблем правового обеспечения информационной безопасности. Они нашли свое отражение в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г., а также в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000 г.²²

В Доктрине,  являющейся официальным документом, впервые дана официальная оценка значимости и системной сущности информации: «Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства».²³

Успешному решению проблем информационной безопасности Российской Федерации способствует действующая государственная система защиты информации, государственной тайны, системы лицензирования деятельности в области защиты государственной тайны и сертификации средств защиты информации. В первую очередь это касается органов исполнительно власти, связанных с управлением важнейшими отраслями народного хозяйства, от которых зависит устойчивость экономического развития и уровень национальной безопасности страны.

Вместе  с тем в целях развития и совершенствования нормативного правового обеспечения реализации Доктрины, в частности защиты информации, необходимо провести всесторонний анализ  действующего законодательства на предмет выявления противоречий, недействующих и неэффективно действующих норм и при необходимости внести изменения и дополнения в федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», «О связи» и в ряд других, привести их в соответствие с задачами и реалиями сегодняшнего дня.

Правовой  механизм обеспечения информационной безопасности необходимо при этом рассматривать также в плане обеспечения:

• права всех субъектов на получение и использование информации;
• защиты гражданина,  общества, государства от воздействия на них путем распространения недостоверной или ложной информации;
• защиты  чести  и  достоинства гражданина  в связи  с  несанкционированным  распространением порочащей его информации.

Все это можно отнести к направлению  правового обеспечения информационной экологии современного общества, поскольку недооценка содержания циркулирующей в обществе информации может самым неожиданным и негативным образом отразиться на информационно-психологическом состоянии населения.