Российская приватизация подходы и последствия

РОССИЙСКАЯ ПРИВАТИЗАЦИЯ: ПОДХОДЫ  И ПОСЛЕДСТВИЯ. 

В настоящей статье мы обсудим стратегию  и результаты приватизации в российский экономике с точки зрения подхода  Р. Коуза и модели "принципала-агента". Основной акцент будет сделан на российской стратегий приватизации, так как  ее разработчики использовали ссылки на Коуза в качестве обоснования  своих преимущественно политических целей.

Отметим, что российская приватизация началась - в форме теневого вывода ресурсов с государственных предприятий - еще до распада СССР. После ее легализации приватизация прошла через  ряд этапов, на каждом из которых  использовались особые методы изменения  формы собственности (см. табл. 1): массовая приватизация; денежная приватизация, на смену которой пришли залоговые  аукционы; после некоторого перерыва приватизация возобновилась в "точечном" (case by case) режиме.

Массовая  приватизация в России: триумф инсайдеров

В последние два года нахождения у  власти М. Горбачева возросли реальные полномочия по контролю над предприятиями  как их директоров, так и представителей местных и региональных властей. Это перераспределение полномочий способствовало развитию процесса спонтанной, или номенклатурной приватизации, заключавшейся  в присвоении прибыли руководством предприятий, переводе активов в  организуемые при предприятии кооперативы, создании новых предприятий внутри старых, учреждении холдингов и системы  перекрестного участия в собственности  между предприятиями. Спонтанная приватизация сопровождалась официальным выкупом  руководством и работниками предприятий  их активов по балансовой, намного  меньшей, чем рыночная, стоимости, в  которой к тому же не учитывалась  скрытая инфляция. Значительное число  предприятий в легкой промышленности и сфере услуг фактически стали  частными уже в 1992 г., до официального начала приватизации.

Совпав  во времени с коллапсом СССР, указанные  события ускорили агонию министерской системы управления.Министерства перестали  поддерживать хозяйственные связи  между предприятиями и следить  за дисциплиной поставок. Их функции  постепенно перешли к торговым ассоциациям, возникшим на месте отраслевых министерств  и занятым преимущественно лоббированием  субсидий. Предприятия стали заключать  неформальные соглашения о поставках, которые были основаны на долгосрочных связях, унаследованных от прежней  системы и гарантированных фактом взаимной зависимости. С этой точки  зрения все постсоветские экономики  перешли от плановой экономики напрямую к сетевому капитализму, а не к  современной (fully-fledged) рыночной экономике. В большей степени это верно  в отношении стран СНГ, в меньшей - стран Центральной и Восточной  Европы. Закономерен вопрос: каким  образом следовало разукрупнить, или, напротив, интегрировать прежние  производственные иерархические структуры, чтобы в результате приватизации получить эффективные фирмы и конкурентные рынки?

Эффективная стратегия реструктурирования как  предпосылка приватизации должна была бы включать в себя сохранение ключевых горизонтальных и вертикальных хозяйственных  связей как способ решения "проблемы захвата" после приватизации. Многие российские промышленники (иногда их называют "красными директорами") утверждали, что до приватизации следовало укрупнить  предприятия, сохранив тем самым  технические, организационные и  управленческие связи. Желание разрушить  унаследованные от прежней системы  промышленные иерархические структуры  объяснялось двумя причинами. Первая из них заключалась в том, что  они, вероятно, стали бы помехой в  поиске новых вариантов использования  трудовых и материальных активов. Реструктурирование некоторых государственных предприятий  ввиду их размеров было бы затруднительно проводить после их приватизации, и в их предварительном разукрупнении  виделась важная предпосылка рыночной конкуренции. Вопрос, так и оставшийся без ответа(1), заключался в том, что  надо было определить эффективные размеры  фирмы в различных отраслях экономики. Кроме того, требующаяся для реструктурирования информация концентрировалась на самих  предприятиях, в бывших отраслевых министерствах и в сменивших  их торговых ассоциациях, и все эти  субъекты были заинтересованы в сокрытии истинного состояния дел внутри предприятий и в отношениях между  ними.

Вторая  причина связана с тем фактом, что значительное число активов  к тому времени уже было приватизировано  легальными, криминальными и внелегальными  методами в рамках номенклатурной (спонтанной) приватизации. Вследствие этого не удалось осуществить реструктурирование до начала приватизации, и в то же время именно на данный факт ссылались  для оправдания ускорения приватизации. Тем не менее вопрос о том, помогла  ли ускоренная приватизация привести границы фирм к оптимальным, остался  открытым.

После реформы 1988 г., инициированной М. Горбачевым, трудовые коллективы получили право  избирать руководителей и принимать  решения относительно использования  прибыли. Инсайдеры, в особенности  менеджеры, получили право контроля над предприятиями, что стало  первым шагом в спонтанной приватизации. Более того, местные и региональные власти тоже потребовали права контроля над государственными предприятиями  и получили его. Еще до распада  СССР законодательные рамки для  приватизации были созданы в РСФСР, где в июле 1991 г. были приняты закон  о приватизации государственных  и муниципальных предприятий  и государственная программа  приватизации. Были созданы две государственные  структуры, ответственные за осуществление  приватизации: Российский фонд федерального имущества и Государственный  комитет по управлению государственным  имуществом(2), причем первый имел отделения  на региональном и местном уровнях. Представители фондов на региональном и местном уровнях выступали  в качестве продавцов государственного имущества, именно эту роль они играли в комиссиях, создаваемых для приватизации каждого предприятия.

Окончательная версия программы приватизации была принята президентским указом в  июне 1992 г. Она стала результатом  двойного компромисса: с одной стороны, между раздачей собственности бесплатно  и за деньги, с другой - между приватизацией  в интересах всех граждан и  приоритетом, отдаваемым работникам предприятий. Программа стала основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992-1994 гг. Согласно программе, крупные предприятия  должны были быть преобразованы в  открытые акционерные общества (ОАО), а затем приватизированы комбинированным  способом: в процессе привилегированного выкупа акций работниками, а также  ваучерных аукционов. Предусматривалась  следующая последовательность: сначала  закрытая подписка работников на акции  и ваучерный аукцион, и только потом открывался доступ для внешних  инвесторов. Единая и обязательная квота в 29% акций выделялась для  продажи на ваучерном аукционе. Это  соотношение часто не соблюдалось: в среднем только 18,9% всех акций  было выставлено на аукционную продажу.

Избранный метод приватизации обосновывался  следующими аргументами. Работники  и менеджеры хотели получить предприятия  в свои руки бесплатно или за низкую цену. Первые изначально выступали  против продажи активов российским или зарубежным инвесторам, опасаясь массовых увольнений, вторые - из боязни не сохранить свои должности(3). И  работники, и менеджеры опасались  перехода предприятий под контроль криминальных групп. Кроме того, в 1991-1992 гг. бюрократы и менеджеры попытались прибрать к своим рукам все  доступные активы. Оценив сложившуюся  ситуацию, команда приватизаторов зафиксировала  три ключевых принципа приватизационной программы(4):

- россияне будут рациональным  образом реагировать на экономические  сигналы;

- главная причина неэффективности  российской экономики заключается  в государственном влиянии, требуется  положить конец политическому  влиянию на экономику; цель  приватизации - преодолеть зависимость  руководителей предприятий от  политиков;

- у российского правительства  нет активов, которые можно  было бы продать, директорский  корпус, работники и другие заинтересованные  лица способны блокировать процесс  приватизации, если у них не  будет серьезного стимула участвовать  в ней, вплоть до получения  "взятки" за поддержку приватизации(5); разрабатывая свою программу,  приватизаторы последовательно  признавали требования этих групп,  тем самым щедро "платя"  им за поддержку.

Применение  этих трех принципов обусловило следующую  стратегию: во-первых, приватизация должна осуществляться максимально быстро, пока "окно" политических возможностей не закрылось;

во-вторых, все заинтересованные группы за исключением  номенклатуры (она предположительно резко выступала против приватизации) должны получить существенную долю в  собственности; в-третьих, приватизация будет иметь успех только при  массовой поддержке населения; в-четвертых, большинство акций предприятий  должны быть розданы бесплатно или  проданы по низкой цене, ибо у  обычных граждан нет достаточных  сбережений для иных форм участия  в приватизации. Акцент на увеличении скорости также объяснялся ссылками на некие расчеты (например, деление  совокупной стоимости активов на размеры среднегодовых сбережений), согласно которым продажа активов  потребовала бы 100-150 лет.

Программы приватизации предусматривали разделение всех крупных предприятий на несколько  групп: подверженные обязательной приватизации (предприятия легкой промышленности, в частности, текстильные, пищевые  и мебельные); приватизируемые по специальному разрешению ГКИ (крупные  машиностроительные предприятия); приватизируемые  по специальному разрешению правительства (основные предприятия в стратегических отраслях - добыче полезных ископаемых и оборонной) и предприятия, приватизация которых запрещена (например, медицинские  учреждения)(6). Из приватизационного  процесса оказались исключены предприятия, имеющие очевидную рыночную ценность (нефтяные компании), а также естественные монополии в области электроснабжения и телекоммуникаций, так что с  самого начала для приватизации предлагались лишь предприятия с сомнительной ценностью(7). Ряд государственных  предприятий был исключен из программы  приватизации, потому что они(8):

- не могли бы выжить без массивных  государственных субсидий и сразу  бы обанкротились;

- были прибыльными и поэтому  избежали ваучерной приватизации  в ожидании следующего этапа  денежной приватизации;

- были исключены правительством  из программы приватизации;

- предназначались для более поздней  приватизации группами с обширными  политическими связями и влиянием (бывшей номенклатурой).

От  менеджеров и работников каждого  государственного предприятия требовалось  быстро подать заявку на изменение  формы собственности. Для этого  они делили балансовую стоимость  активов на сумму в 1000 руб., чтобы  получить число выпускаемых акций. Сразу же после выпуска акций  отраслевое министерство теряло все  рычаги воздействия на предприятие. Что касается предлагаемых работникам и менеджерам активов, то общее собрание трудового коллектива могло выбирать между тремя вариантами. Согласно первому варианту, все работники бесплатно получали 25% капитала в форме неголосующих акций (на сумму, не превышающую в каждом индивидуальном случае 20 месячных заработных плат). Работники могли, помимо этого, приобрести 10% голосующих акций со скидкой в 30% от балансовой стоимости плюс некоторое количество акций в рамках реализации пенсионного плана. Руководителям предприятия предоставлялась возможность выкупа по номиналу 5% обыкновенных акций (но не больше, чем на сумму, эквивалентную 2000 месячных зарплат). По второму варианту, все работники (включая менеджеров) получали право выкупа до 51% голосующих акций по номинальной цене, равной балансовой стоимости активов по состоянию на июль 1992 г., умноженной на коэффициент 1,7. Третий вариант предполагал, что группа управленцев берет на себя обязательства по приватизации, реструктуризации и предотвращению банкротства предприятия, получая взамен опцион на выкуп до 30% голосующих акций, а другие работники и менеджеры могут выкупить еще 20% акций.

К моменту завершения ваучерного этапа  приватизации второй вариант был  применен на более чем 73% приватизированных  предприятий, первый - на 25%, третий - на 2%(9). На этом этапе инсайдеры, менеджеры  и работники были защищены от какой-либо конкуренции в борьбе за акции. Трансакции по поводу активов предприятия совершались  в условиях двухсторонней монополии. По сравнению с представителями  государственных органов, ответственных  за приватизацию, трудовой коллектив  оказывался в выигрышном положении  из-за асимметричного распределения  трансакционных издержек: инсайдеры  несли близкие к нулевым издержки, а остальные стороны сделки сталкивались с запредельно высокими издержками.

Ваучерный этап приватизации начался в октябре 1992 г. Каждый ваучер, который мог  получить любой гражданин за 25 руб., имел номинальную стоимость в 10000 руб. и мог быть продан или обменен  на акции (в отличие от ваучеров в  Чехии, которые было нельзя продать). Российские граждане получили 148 млн. ваучеров. Так как ваучеры продавались  и покупались за наличные, обменивались на акции приватизируемых предприятий  или на ценные бумаги чековых инвестиционных фондов (ЧИФов), они фактически являлись особой разновидностью ценных бумаг, а  не собственно акциями. С первых дней октября 1992 г. сформировался теневой (нерегулируемый) рынок ваучеров. Приватизационный ваучер превратился в особый финансовый инструмент, использовавшийся не только и не столько в изначально поставленных целях приватизации. В основе решений  относительно бесплатной раздачи ваучеров лежали прежде всего политические соображения. Остановка приватизации оказалась  бы равноценной конфискации богатства, принадлежащего простым людям. Приватизацию можно было остановить, только заплатив запретительно высокую политическую цену.Даже премьер-министр В. Черномырдин, еще не убежденный в декабре 1992 г. в достоинствах программы приватизации, сравнил ее с кровавой коллективизацией сельского хозяйства сталинского периода. Да, действительно, как далеки мы здесь от Коуза!

Количественный  успех массовой приватизации стал очевидным  уже к концу июня 1994 г.: было приватизировано  более 15000 крупных и средних предприятий (см. табл. 2, 3). К концу января 1993 г. 98% всех ваучеров, или 144 млн. единиц, оказалось  использованными. Более 40 млн. россиян  стали индивидуальными владельцами  акций, что свидетельствовало о  чрезвычайно распыленной структуре  акционерной собственности. Гораздо  меньше ясности с качественными  итогами приватизации. Как и ожидалось, влияние отраслевых министерств  на предприятия было окончательно сведено  на нет, а идеи их функционеров относительно объединения предприятий в финансово-промышленные группы так и не были востребованы. Собственность инсайдеров стала  доминирующей (см. табл. 4). Так как  руководство имеет серьезные  возможности влияния на трудовой коллектив, оценивать степень контроля менеджеров только на основе доли находящихся  в их руках акций было бы неверно. Абсентеизм работников безусловно позволил менеджерам манипулировать решениями  собраний акционеров(10). Так как ваучерные  аукционы организовывались на локальном  уровне, местные власти получили возможность  исключать из участия в них  нежелательных аутсайдеров. В результате менеджеры купили больше дешевых  акций на аукционах и у своих  работников, чем это предусматривалось  в программе приватизации.