Российская приватизация подходы и последствия

Схема "кредиты в обмен на акции" в России: победа олигархов

Вплоть  до 1995 г. программы приватизации наносили существенный ущерб интересам двух наиболее влиятельных групп. Во-первых, бюрократы из отраслевых министерств  были основными проигравшими от массовой приватизации. Во-вторых, топ-менеджерам пришлось бороться с угрозой контроля со стороны аутсайдеров в процессе денежной приватизации. Хотя число  фирм, чьи акции сконцентрированы в руках работников и менеджеров, существенно возросло в 1995-1996 гг., на значительном числе предприятий  менеджеры потеряли контроль. Возможно, это связано с известной схемой "кредиты в обмен на акции", которая вышла на первый план осенью 1995 г.

За  первые 9 месяцев 1995 г. намечалось продать  остававшиеся в собственности государства  акции 7000 фирм, что принесло бы в  бюджет около 2 млрд. долл. Но к ноябрю удалось продать акции лишь половины компаний на сумму в примерно 500 млн. долл., что объяснялось неразвитостью  фондового рынка и сопротивлением со стороны менеджеров. Денежная приватизация стала буксовать. Более того, российскому  правительству не удалось продать 25% акций компании "Связьинвест" итальянской телефонной компании STET, хотя бюджетный дефицит настоятельно требовал увеличения доходов от приватизации. В этой ситуации консорциум коммерческих банков предложил российскому правительству  большие займы, гарантией которых  стали бы крупные пакеты ведущих  неприватизированных компаний. Банки  при этом получали заложенные акции  в управление. Обратной стороной медали было желание банков ограничить участие  зарубежных инвесторов в приватизации российских стратегических предприятий(28).

В августе 1995 г. президент Б. Ельцин согласился с планом, предложенным главой "ОНЭКСИМбанка" В. Потаниным, который получил известность  как схема "кредиты в обмен  на акции". Российское правительство  согласилось использовать в качестве залога по кредитам пакеты акций в  крайне привлекательных предприятиях: акции 29 "голубых фишек" выставлялись на закрытый аукцион для банков. При этом перспективы возвращения  кредитов изначально расценивались как минимальные, что позволяло банкам стать официальными собственниками акций. Банк, предложивший наибольший кредит за каждый пакет акций, объявлялся победителем. Если до сентября 1996 г. правительство не возвращает кредит, то банки получают возможность продавать находящиеся у них в залоге акции. Хотя внешне все выглядело как помощь банков испытывающему финансовые трудности правительству, в действительности банки были заинтересованы в получении контроля над крупнейшими предприятиями.

По  указанной схеме были заложены акции  всего 13 компаний, начиная с "Сургутнефтегаза". Банк "Империал" получил контроль над "ЛУКойлом", "ОНЭКСИМбанк" - над "Норильским никелем", и т.д. Банки, выступавшие в качестве организаторов  аукционов, максимально ограничили число их участников и создали  все условия для победы собственных  заявок. Большинство ставок оказались  чрезвычайно низкими. Организаторы аукционов и их участники выступали  гарантами по отношению друг к  другу. Все банки, участвовавшие  в реализации схемы "кредиты в  обмен на акции", принадлежали группе близких к президенту финансовых олигархов. Схема "кредиты в обмен  на акции", таким образом, прямо  опровергала теорему Коуза! Результаты многих аукционов были безуспешно оспорены в суде, но только однажды - в июне 1996 г. - московский Арбитражный суд  отменил результаты залогового аукциона по акциям компании "Сибнефть". Банки  и финансово-промышленные группы в  итоге увеличили свою долю в собственности  приватизированных предприятий  с 1 до 10%. Правительство не вернуло  полученные кредиты и самые привлекательные  активы перешли в руки олигархов.

Действительный  результат реализации схемы заключался в том, что нескольким нуворишам  и магнатам удалось получить "бриллианты" промышленности по крайне низкой цене, и так называемые финансовые и  банковские "олигархи" сделали  решающий шаг от финансового к  настоящему господству(29). Более того, вопреки идеологии массовой приватизации схема "кредиты в обмен на акции" показала, что правительство вовсе  не собиралось придерживаться в ходе приватизации крупных и ценных предприятий  принципа приоритетности интересов  простых россиян(30). Данная схема  вызвала волну общественной критики  приватизации. С одной стороны, ее реализация стала причиной увеличения доли аутсайдеров в собственности  приватизированных предприятий  за счет сокращения контроля со стороны  менеджеров. Залоговые аукционы послужили  ключевым моментом в противостоянии инсайдеров и аутсайдеров, в котором  выигравшей стороной оказался новый  класс собственников - банкиры и  финансовые магнаты. Фактически имела  место (успешная) попытка создания новой  экономической элиты, хотя и вопреки  первоначальным принципам приватизации, с помощью сомнительных и мошеннических  методов, особенно если сравнить их с  подходом Коуза к приватизации. Новая  элита получила активы практически  бесплатно. И вместо общественного  признания, которое могло бы последовать  за перераспределением прав собственности  на открытом конкурентном рынке и  масштабными инвестициями, она получила публичную оценку, весьма способствующую изъятию капиталовложений и экспроприации.

Часто оцениваемые как позорные(31), совершенные  на основе тайного сговора и коррумпированные, залоговые аукционы привели к  замедлению хода российской приватизации после 1995 г. На последнем этапе приватизации, в 1996-1997 гг., правительство выставляло на продажу остающиеся у него пакеты акций в рамках инвестиционных тендеров. Это послужило началом так  называемой "войны банкиров". На первых этапах приватизации собственности  было столь много, что заинтересованные стороны могли легко приходить  к соглашению относительно ее раздела. Когда количество лакомых кусков сократилось, финансово-промышленные группы и банки, контролируемые олигархами, вступили в открытую войну. В конце  концов российская приватизация обернулась попыткой сохранить status quo: никаких  ликвидации предприятий, практическое отсутствие продаж активов, отказ от разукрупнения предприятий во имя  развития конкуренции, отсутствие поддержки  вновь создаваемых фирм. Напротив, правительство посчитало нужным стимулировать слияния и возникновение  крупных холдингов в таких  секторах, как нефтяная промышленность, электроэнергетика и телекоммуникации, причем даже после финансового кризиса 1998 г., затронувшего ряд банков, занимающих центральное место в ФПГ.

К сожалению, наиболее адекватна следующая  оценка российской приватизации: "В  целом российская приватизация привела  к ряду противоречивых результатов. Прежде всего возникла новая "клептократия". Небольшая группа индивидов, разбогатевших  главным образом на выгодных, иногда мошеннических сделках с правительством, получила контроль над основными  российскими предприятиями, да и  над самим правительством"(32). В ответ на подобную критику Всемирный  банк переориентировал свою политику в России на продвижение идеи "точечной" (case-by-case) приватизации(33). Вместо акцента  на скорости и количестве приватизированных  предприятий было предложено уделять  основное внимание прозрачности и качеству небольшого числа открытых и конкурентных трансакций с правами собственности(34). Ответственные за проведение приватизации чиновники игнорировали подобные предложения  вплоть до 2000 г. и, вероятно, были не в  силах остановить коррумпированную и непрозрачную передачу активов  тем, кто обладал хорошими связями. В 2000 г.. было организовано несколько  новых аукционов, которые в большей  или меньшей степени соответствовали  новым тенденциям. В 2001 г. широкомасштабная приватизация, наконец, была возобновлена. Осуществлена полная или частичная  приватизация более 1000 компаний, в том  числе "Славнефти", "Связьинвеста" и Магнитогорского металлургического  комбината. Тем не менее старые проблемы остаются нерешенными. Продажа 5,9% акций "ЛУКойла" в августе 2001 г. была отложена из-за неблагоприятной рыночной конъюнктуры, а приватизация "Славнефти" омрачилась скандалом вокруг руководства  компании. Отсутствие эффективной правоприменительной  системы и развитой рыночной инфраструктуры по-прежнему препятствует приватизации и обусловливает сохранение высоких  трансакционных издержек и послеприватизационных  управленческих затрат.

***

Политика, а отнюдь не теорема Коуза или  модель "принципалаагента" оказалась  главной движущей силой российской приватизации. Обойденная вниманием  на этапе приватизации проблема высоких  трансакционных издержек и их неравномерного распределения оборачивается ростом управленческих издержек в приватизированных  фирмах и высоким уровнем трансакционных издержек для аутсайдеров при  сделках с акциями на вторичном  рынке. Парадоксально, но в России применялись  методы приватизации, требовавшие особых институциональных условий, которые  на деле отсутствовали и потому не могли привести к снижению трансакционных издержек и эффективному функционированию фирм после изменения формы собственности. Напротив, в большинстве стран  Центральной и Восточной Европы имелась лучшая институциональная  инфраструктура, но они предпочли  использование публичных оферт  и прямых продаж, которые формируют  концентрированную и менее зависящую  от институциональных условий собственность. "Россия является примером того, как  политические уступки до начала приватизации снижают эффективность корпоративного управления после ее завершения, а  также тормозят остро необходимую  реструктуризацию предприятий и  отраслей промышленности"(35).

Программа массовой приватизации исходила из того, что предприятия будут приватизироваться  независимо друг от друга. Правительство  согласилось бы приватизировать  вертикально и горизонтально  интегрированные объединения предприятий, если бы получило соответствующее обоснование  со стороны антимонопольного комитета и ГКИ. Однако решение приватизировать  существующие предприятия такими, как  они есть (они не были настоящими независимыми фирмами), не основывалось на каком-либо анализе наилучших  вариантов реструктуризации существующих в промышленности иерархических  структур. Приватизация, подчиненная  единственному императиву скорости, обусловила сведение ее объектов к  легальной фикции, называемой предприятием. Анализ оптимальных границ фирмы, способствующих снижению трансакционных и совокупных (производственных и управленческих) издержек, так и не был проведен.

Следовало ли осуществить институциональные  изменения, крайне необходимые для  перераспределения прав собственности  в пользу аутсайдеров, еще до начала приватизации в России? Быстрота проведения приватизации оправдывалась следующей  официальной позицией: "Экономические  институты нельзя создать до начала разгосударствления, потому что люди не будут заботиться об эффективных  институтах до тех пор, пока не почувствуют  в этом экономический интерес, обусловленный  их статусом собственников"(36). Последовательность предпринятых приватизаторами шагов  показывает, что приватизация началась значительно раньше принятия основной массы законов, требуемых для  корректного функционирования рыночной экономики. Примечательно, что ведущие  рыночные институты и законы, призванные уменьшить трансакционные издержки и управленческие затраты, были сформированы в России после завершения первой программы приватизации (см. табл. 6). А некоторые ключевые законы, а  именно, законы об акционерных обществах, о ценных бумагах, о банкротстве, о защите прав инвесторов на фондовом рынке, а также реформа судебной системы, были приняты парламентом даже после окончания залоговых аукционов. Эта последовательность действий глубоко ошибочна, так как реформа судебной системы и институциональные изменения строго комплементарны по отношению к приватизации. Они, в частности, обеспечивают защиту интересов инвесторов и тем самым облегчают финансирование деятельности фирмы.

Эффективная защита прав собственности требует, во-первых, адекватного законодательства и, во-вторых, механизма его применения(37). Потенциальные инвесторы заинтересованы в заключении контракта с фирмой, к исполнению которого возможно принудить. Только действенный инфорсмент гарантирует  защиту от экспроприации инвестиций менеджерами и работниками. Если от приватизации ждут положительных  эффектов, требуется создание институтов рынка, а не их подрыв, как это  произошло в 1994-1997 гг.

Экономический расчет разработчиков программы  приватизации в России строился на основе четкого разделения права  на контроль и права на остаточный доход(38) и, значит, им следовало быть более внимательными к вопросам корпоративного управления и издержкам, связанным с массовой приватизацией. Анализ плановой экономики исходил  из предположения, что основные права  контроля принадлежали политикам, бюрократам и руководителям коммунистической партии, в то время как право  на остаточный доход принадлежало населению, которое расплачивалось за последствия  решений политиков изменениями  своего жизненного уровня. Реформы  М. Горбачева приведи к перераспределению  прав контроля в пользу директоров предприятий и местных властей  и поэтому предприятия остались под политическим влиянием и страдали от вымогательства взяток. Хотя директора  и представители местных властей  и получили право контроля, они  оказались по-прежнему лишенными  права на остаточный доход, что побуждало  их к попыткам вывода активов и  присвоения части доходов. Поразительно, что на основе такого анализа и  многочисленных ссылок на теорему Коуза(39) разработчики программы приватизации не догадались, что информационная асимметрия, трансакционные издержки и управленческие затраты окажут решающее влияние на результаты приватизации. Предположение о влиянии траектории предшествующего развития (path-dependence) или просто указание на устойчивые черты в поведении (an inter-temporal behavioral consistency) приводят к совершенно однозначному выводу о неизбежности превращения  массовой приватизации в разграбление активов представителями директорского  корпуса и местных властей. Удивительно, но М. Бойко и его коллеги пытались защищаться, утверждая, что "передача прав контроля менеджерам известна под  именем корпоратизации, а передача им и внешним инвесторам права  на остаточный доход и называется приватизацией". Как следует из этого аргумента, идеологи приватизации хранили надежды (в логике Коуза) на то, что денежный этап приватизации позволит перераспределить права контроля от менеджеров к аутсайдерам (40). Однако подобным надеждам не суждено было сбыться, ведь экономическая среда  в России образца 1992 г. в корне  противоречила допущениям Коуза! Эти упования оказались недостаточным образом уравновешены опасениями относительно того, что "крайне высокая концентрация собственности в руках менеджеров может привести к укреплению позиций некомпетентных менеджеров и, следовательно, к замедлению реструктуризации"(41).

И действительно, реструктуризация состоялась в очень ограниченных масштабах  и по-прежнему наблюдается дефицит  инвестиций. Реструктуризацию следует  признать ключевым аспектом в приватизации, учитывая ее влияние на повышение  уровня благосостояния как внутри реструктурируемой  фирмы, так и за ее границами (позитивные внешние эффекты), а также на сокращение трансакционных издержек в результате оптимизации границы между фирмой и рынком. Российская же приватизация не способствовала проведению реструктуризации на уровне фирмы и отрасли, а ее влияние на распределение богатства  оказалось отнюдь не положительным(42).Неравенство  в распределении богатства (увеличение коэффициента Джини) нарастало параллельно  с приватизацией, особенно в 1994-1997 гг., и было вызвано именно ею. Идеологи приватизации не обращали особого внимания на ее последствия с точки зрения распределении богатства, однако именно имущественное неравенство представляется особенно опасным для России(43).