Правовые основы рекламного бизнеса

 

 

Своеобразное обобщение  рекламного законодательства и практики его реализации в этот период сделала Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. Поводом послужило распространение средствами массовой информации рекламы, опасной для жизни и здоровья людей. В первые месяцы 1994 г. на россиян обрушился буквально шквал рекламы алкогольных напитков и табачных изделий в газетах "Экстра-М", "Экспресс-реклама", "Московский комсомолец", "Коммерсант", "Коммерсант-Daily", "Деловой мир", "Центр Plus", "Российская газета", "Комсомольская правда" и других изданиях, а также на телевидении — телекомпания НТВ, телерадиокомпания "Москва", телерадиокомпания "Санкт-Петербург — 5 канал", Всероссийская государственная телерадиовещательная компания, 1-й канал "Останкино".

 

Популяризировались главным  образом иностранные изделия, реклама  которых в странах-изготовителях  была запрещена, что способствовало наплыву в Россию огромной массы  низкопробной продукции. Отечественные  средства массовой информации, напротив, подчеркивали достоинства рекламируемых товаров и всячески побуждали к их потреблению "всеми, всегда и везде". Как следствие, в стране резко увеличилось число алкоголиков и курящих, в том числе подростков и беременных женщин, вырос уровень смертности по причине пьянства и курения.

 

Средства массовой информации грубо нарушали также запреты на рекламу продукции, подлежащей обязательной сертификации, но не имеющей сертификата соответствия; методов профилактики, диагностики, лечения и лекарственных средств, не прошедших проверочных испытаний в установленном законом порядке.

 

Заслуживают внимания продолжающие оставаться актуальными и в наши дни выводы Судебной палаты по информационным спорам о мотивах, побуждающих средства массовой информации к противоправным действиям. А мотив здесь один — деньги, получаемые от такой рекламы, редакции печатных изданий и телерадиокомпании обращают в свой доход.

 

Судебная палата 5 мая 1994 г. приняла рекомендацию, в которой "обратила внимание" правонарушителей на допущенное ими игнорирование законодательства. Особо она отметила целесообразность ускорить подготовку Закона о рекламе.

 

К сожалению, как и  ряд других решений Судебной палаты, сколько-нибудь серьезных последствий  данная рекомендация не имела, что предопределено самим статусом Палаты. Названная судебной, в чем просматривается ее претензия на "участие" в судебной власти, Палата таковой не является по своей природе. Никакими серьезными механизмами принуждения к исполнению принимаемых актов она не располагает. Нарушения действовавшего уже тогда рекламного законодательства по-прежнему продолжались.

 

Однако рекомендация Судебной палаты все-таки сыграла положительную роль, в частности, она послужила толчком к активизации нормотворчества в сфере рекламы. Например, не без влияния рекомендации 15 февраля 1995 г. был принят Указ Президен­та РФ № 161 "О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы".

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Становление закона.

 

Особое значение в то время имел Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 "О защите потребителей от недобросовестной рекламы", положивший начало следующему периоду формирования нормативно-правовой основы рекламной деятельности. Это — первый акт столь высокого уровня, специально посвященный рекламе. Он был вызван развернувшейся к тому времени оглушительной рекламной кампанией многочисленных финансовых и страховых предпринимательских структур, агрессивной по отношению и к конкурентам, и к потребителям рекламы. Рекламодатели, провоцируя с помощью рекламы ажиотаж, для крупномасштабного привлечения денежных средств сулили гражданам и юридическим лицам — своим будущим партнерам — сверхвысокие проценты по банковским вкладам и дивиденды по акциям при отсутствии минимальных гарантий возврата даже номинала вложенных средств. Указ Президента в целях защиты интересов юридических и физических лиц и развития свободы конкуренции предписывал жесткие ограничения на рекламу. Например, коммерческим банкам, инвестиционным, чековым и пенсионным фондам, страховым организациям и иным субъектам предпринимательства, чья деятельность связана с привлечением и использованием средств населения, было запрещено включать в рекламную информацию разного рода конкретные обещания доходов, основанные на предположениях. Компетентным федеральным органам исполнительной власти предоставлялось право приостанавливать действие лицензии либо досрочно аннулировать ее в случае нарушения рекламодателем законодательства о рекламе.

 

После издания Указа Президента от 10 июня 1994 г. активность государства в сфере нормативно-правового регулирования рекламы заметно возросла. Уже 2 сентября 1994 г. Правительство РФ со ссылкой на Указ Президента от 10 июня 1994 г. приостановило рекламу АО "МММ" в государственных средствах массовой информации. Основанием такого решения послужило то, что реклама по-прежнему содержала указания на предполагаемую котировку акций АО "МММ", тем самым дезинформируя население и создавая дополнительную социальную напряженность. Тогда же Правительство РФ издало распоряжение, которым обязало все государственные организации, осуществляющие телерадиовещание в Российской Федерации, а также редакции газет "Российская газета" и "Российские вести" совместно с Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур незамедлительно принять меры к приостановке и недопущению впредь выпуска в эфир (публикаций) рекламы услуг банков, финансовых, страховых, инвестиционных предприятий, учреждений, организаций, акционерных обществ, иных юридических лиц и граждан-предпринимателей, привлекающих средства граждан и юридических лиц с нарушением требований действующего законодательства. Правительство предложило в соответствии с законодательством Российской Федерации признавать недействительными договоры и соглашения о рекламе деятельности вышеназванных рекламодателей в государственных средствах мас­совой информации.

 Но и Указ Президента от 10 июня 1994 г. далеко не решил  всех проблем нормативно-правового регулирования рекламной деятельности, не устранил имевшихся существенных пробелов. Как и ранее, за нарушение рекламного законодательства не несли ответственности рекламопроизводители и рекламораспространители, не могли быть применены санкции к рекламодателям, чья деятельность не лицензируется.

 

Завершилось становление  нормативно-правовой основы отношений в сфере рекламы с принятием Федерального закона "О рекламе" от 25 июля 1995 г. Нормативно-правовые акты, принятые до этого Закона, в том числе указы Президента РФ, продолжают действо­вать и применяться в части, не противоречащей Закону о рекламе.

 

Разработка законопроекта  длилась около двух лет. В нем использован опыт правового регулирования рекламной деятельности США, Канады, многих государств Европы и других стран. Было подготовлено два альтернативных проекта закона: один — под эгидой Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, второй — под эгидой Ассоциации рекламных агентств России. Завершалась разработка закона на основе проекта Госкомитета РФ по антимонопольной политике.

 

Самая яркая черта Закона — универсальность, направленность на обеспечение единства и непротиворечивости нормативно-правовой основы рекламной информации. Данная черта находит выражение, прежде всего, в четких целевых установках закона. К ним относятся защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также рекламы, посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали.

 

Нормы Закона о рекламе  рассчитаны на применение в традиционных для России сферах обращения. Он регулирует все отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации. Следует обратить внимание на то, что под действие Закона подпадают и новые сферы предпринимательства, не имевшие место в прежней экономике страны, — рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг.

 

Закон работает не только на территории России. Он применяется также в тех случаях, когда действия в области рекламы, совершаемые за пределами Российской Федерации юридическими лицами или гражданами Российской Федерации, приводят к ограничению конкуренции, введению в заблуждение юридических или физических лиц на территории Российской Федерации либо влекут за собой иные отрицательные последствия на рынках Российской Федерации.

 

Наконец, Закон применяется  как к российским юридическим  лицам и гражданам, так и к  иностранным юридическим лицам, иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые производят, размещают и распространяют рекламу на территории Российской Федерации. На иностранных граждан и лиц без гражданства Закон распространяется при условии, что они являются индивидуальными предпринимателями и зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке.

 

Федеральный закон "О рекламе" полностью воспринял п. 4 ст. 15 Конституции  РФ, установивший, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Статья 32 Закона о рекламе гласит: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила о рекламе, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора".

 

 Уже в первые дни действия Федерального закона "О рекламе", который навел далеко не всем желательный порядок в безбрежном море рекламы, остро встал вопрос о субъектах нормотворчества, правомочных принимать государственные акты, регулирующие рекламные отношения. Казалось бы, для подобных дискуссий и тем более конфликтов отсутствует юридическая почва. Ведь вопрос вроде недвусмысленно и совершенно однозначно решен в самом Законе, где есть специальная ст. 3, которая так и называется: "Законодательство Российской Федерации о рекламе". В ней четко выделены четыре уровня субъектов соответствующего правотворчества.

 

Прежде всего, это непосредственно  само законодательство о рекламе, состоящее  из Федерального закона "О рекламе" и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

 

Между тем отдельные субъекты Российской Федерации из­давали свои нормативные  правовые акты в виде законов и  в иных формах, которые были направлены на регулирование рекламных правоотношений. При этом, как показали последующие события, они исходили из того, что Федеральный закон "О рекламе" нарушил их права и потому антиконституционен. Кто же прав, где истина?

 

На уровне федеральных  органов законодательной и исполнительной власти и органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации спор не поддался разрешению; разночтения Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации и Закона "О рекламе" продолжались. Вопрос был передан на рассмотрение Конституционного Суда РФ, куда обратились с запросами о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона "О рекламе" сразу два субъекта Российской Федерации в лице Законодательного Собрания Омской области и Московской городской Думы. В запросах давались совершенно различные обоснования не конституционности названной статьи. Московская городская Дума исходила из того, что законодательство о рекламе не упомянуто ни в ст. 71 Конституции РФ (предметы ведения Российской Федерации), ни в ее ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), и следовательно, рекламная деятельность может регулироваться нормативными актами субъектов Российской Федерации. Поскольку ст. 3 Закона "О рекламе" не предусматривает возможность издания субъектами Российской Федерации нормативных актов по вопросам, урегулированным этим Законам, заявитель полагал, что названная статья не соответствует Конституции РФ. По мнению же Законодательного Собрания Омской области, законодательство о рекламе относится к законодательству о культуре (как это было определено общеправовым классификатором отраслей законодательства, утвержденным Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171), и поэтому в силу ст. 72 (пункт "е" ч. 1) Конституции РФ является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в сфере отношений, урегулированных Федеральным законом "О рекламе", субъекты Российской Федерации могут принимать собственные законодательные акты.

 

Конституционный Суд 4 марта 1997 г. вынес свое постановление. Попытка обосновать аналогичную точку зрения была сделана еще раньше, летом 1996 г. Данную позицию Конституционный Суд РФ признал несостоятельной по чисто формальным соображениям. Использование общеправового классификатора отраслей законодательства в качестве инструмента определения критериев отнесения правовых вопросов к той или иной отрасли законодательства является недопустимым. Классификатор подготовлен в целях унификации формирования эталонных банков данных правовой информации, используется при автоматизированном обмене правовой информации и постоянно актуализируется, о чем свидетельствует его последняя редакция, относящая рекламу к законодательству по общим во­просам хозяйственной деятельности.

 

Сложный творческий поиск  провел Конституционный Суд РФ, изучая и оценивая доводы запроса Московской городской Думы. Его постановление в этой части имеет важное значение не только для улаживания рассматриваемой конфликтной ситуации, но и для правильного понимания механизма нормативно-правового регулирования предпринимательства в целом. Конституционный Суд РФ посчитал необходимым исходить из того, что рекламная деятельность, будучи одной из разновидностей предпринимательства, есть объект комплексного нормативного правового регулирования. В этом регулировании в зависимости от того, какие конкретно общественные отношения выступают его предметом, участвуют различные отрасли законодательства. Соответственно различными могут быть и субъекты рекламного правотворчества — федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

 

Что касается ст. 3 Федерального закона "О рекламе", то ее действие распространяется, во-первых, на всю рекламную деятельность, входящую в предмет гражданского законодательства, в частности, на отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации, включая рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг, и на рекламные отношения, полностью или частично являющиеся объектом авторского права и смежных прав. Именно гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Поскольку Конституция РФ относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации (ст. 71, п. "о"), то законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации, и последние не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере.