Государственное и муниципальное управления Франции

По  инициативе депутатов Национального  собрания может быть поставлена на голосование резолюция порицания  Правительству. Проект подобной резолюции  должен быть внесен группой депутатов, насчитывающей не менее 1/10 от общего числа депутатов Национального  собрания и не позднее чем через 48 часов после внесения проекта  в бюро Национального собрания по нему должно состояться голосование. В  случае отклонения проекта резолюции  порицания ее повторное внесение может состояться только на последующих  парламентских сессиях. На голосование  по проекту резолюции порицания  выносится только один вопрос: кто  за принятие этой резолюции. Если за нее  голосует абсолютное большинство депутатов  Национального собрания, она считается  принятой. Подобный порядок делает принятие проекта резолюции порицания  довольно сложной процедурой и за всю историю Пятой республики (с 1958 года) был только один случай принятия резолюции порицания Национальным собранием правительству Жоржа  Помпиду в 1962 году.

Правительство может связать вопрос о доверии  с законопроектом, который вносится им на рассмотрение Национального собрания. В этом случае голосование по законопроекту  вообще не проводится, если отсутствует  резолюция порицания, - законопроект считается принятым, и Правительство  получило выражение доверия. В случае отказа в доверии или принятия резолюции порицания Премьер-министр  должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства. Президент может принять отставку Правительства и назначить нового Премьер-министра, либо принять решение  о досрочном роспуске Национального  собрания и назначения новых выборов.

Правительство Республики обладает весьма широкими полномочиями, которые осуществляются либо совместно с Президентом  Республики, либо кабинетом, либо единолично Премьер-министром. В распоряжении Правительства находятся административный аппарат и вооруженные силы. Правительство обладает регламентарной властью, и принимаемые им решения в форме декретов являются важнейшим источником нормативно-правовой системы. Правительство обладает правом законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение Национального собрания Премьер-министром после обсуждения в Совете министров и по получении заключения Государственного совета. Получение предварительного заключения носит обязательный характер, но само мнение Государственного совета юридически обязательным для Правительства не является.

Правительство может просить Национальное собрание о делегировании ему законодательных  полномочий в определенной сфере  и на определенный срок в целях  выполнения правительственной программы. В этом случае Правительство принимает  необходимые меры путем издания  ордонансов, правовой режим которых  имеет следующую особенность: они  вступают в силу с момента опубликования, и перестают действовать, если законопроект об их утверждении не передан Правительством на рассмотрение Национального собрания до истечения срока делегирования  полномочий.

Проекты решений Правительства подготавливаются в основном заинтересованными министерствами и ведомствами. Довольно часто образуются межведомственные комитеты, действующие  на постоянной или временной основе, которые готовят необходимые  проекты и вносят их на рассмотрение Правительства. Особо значимые межведомственные советы возглавляет Премьер-министр.

Главенствующая  роль в осуществлении функций  Правительства принадлежит Премьер-министру, который руководит работой Правительства. Премьер-министр несет ответственность  за обеспечение обороноспособности страны, т.е. наряду с Президентом  Республики принимает непосредственное участие в руководстве вооруженными силами. На Премьер-министра возлагается  обеспечение исполнения законов, и  он обладает собственными регламентарными полномочиями. Премьер-министру принадлежит право назначения на военные и гражданские должности. Специальные законодательные акты разграничивают соответствующие полномочия Президента и Премьер-министра Республики.

Премьер-министру принадлежит право законодательной  инициативы. Он пользуется правом обращения  в Конституционный совет в  целях установления соответствия вотированного  палатами Национального собрания проекта  положениям основного закона страны. По предложению Премьер-министра могут  быть созваны чрезвычайные сессии Национального  собрания, продлеваться сроки очередных  сессий, проводиться закрытые заседания  палат в форме секретного комитета. Целый ряд важных полномочий Президента Республики осуществляется по предложению  или после консультаций с Премьер-министром.

В конечном счете, у Президента Республики очень мало средств противодействия Премьер-министру; он может, как минимум, напомнить о прерогативах, записанных в Конституции. Напротив, Премьер-министр располагает в отношении Президента относительной «способностью воспрепятствовать», что может выразиться в отказе формулировать предложения, высказывать мнение или визировать президентские декреты. В зависимости от политических обстоятельств, подобная способность может носить либо формальный, либо реальный характер. «Способность воспрепятствовать» существует и у Президента Республики. Он может препятствовать правительственным инициативам, потребовав нового чтения закона, направив его в Конституционный совет или отказавшись подписывать декреты и ордонансы, которые он считает противоречащими программе, на основе которой он был избран.

При Премьер-министре функционирует разветвленный  вспомогательный аппарат, работой  которого руководит, как правило, Генеральный  секретарь Правительства, выполняющий  весьма важные функции по организации  работы Правительства и по координации  сотрудничества с аппаратом Президента Республики. Под началом Премьер-министра функционирует ряд важных государственных  служб (например, Генеральный секретариат  по вопросам планирования, служба контрразведки  и др.). Премьер-министр может одновременно возглавлять то или иное министерство, в этом случае ему помогает соответствующий  государственный секретарь или  уполномоченный министр. Премьер-министр  может делегировать членам Правительства  осуществление отдельных своих  полномочий.

Роль  и значение Правительства и, соответственно, Премьер-министра заметно возрастают в условиях, когда Президент Республики и большинство депутатов Национального собрания принадлежат к различным политическим партиям и Правительство сможет опереться на поддержку Национального собрания.

Очевидное усиление исполнительной власти привело  к изменениям в роли Парламента в  системе высших государственных  органов. Жестко ограничив предметы ведения, по которым Парламент может  принимать законы (ст. 34) Конституция  тем самым уничтожила основной принцип  парламентаризма – верховенство законодательного органа в системе  органов государственной власти. Все полномочия, выходящие за пределы  компетенции Парламента, отнесены к  компетенции Правительства. Гарантом баланса законодательной и исполнительной ветвей власти выступает Конституционный  совет. Однако исполнительная власть обладает определенными преимуществами перед  законодательной властью, поскольку  если исполнительная власть вправе обратиться в Конституционный совет, полагая, что Парламент вторгся в сферу  ее полномочий, то Парламент в аналогичном  случае такого права не имеет, так  как контроль за актами Правительства не входит в компетенцию Конституционного совета.

4. Парламент: Национальное собрание и Сенат.

Парламент – высшее представительное учреждение Французской Республики. Он состоит  из двух палат: Национального собрания, именуемого по традиции нижней палатой, и Сената. Место и роль каждой из палат в системе государственного управления Франции определяется Конституцией, органическими законами, относящимися соответственно к каждой из палат, а  также их внутренними регламентами, которые принимаются каждой из палат  раздельно.

Национальное  собрание Франции состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего и  прямого голосования. Применяется  мажоритарная униноминальная система  выборов в два тура. Кандидатом на выборах может быть любой француз, пользующийся в полном объеме избирательными правами и достигший двадцатитрехлетнего  возраста. Одновременно с депутатом  избирается его заместитель, который  занимает место в палате в случае досрочной вакансии. Если использована и эта возможность и если до всеобщих выборов остается более  шести месяцев, проводятся досрочные  выборы. Срок полномочий Национального  собрания – пять лет. Ежегодно проводится одна очередная сессия Национального  собрания, общая продолжительность  которой не должна превышать 120 дней. Кроме того, Национальное собрание собирается по праву в случае использования  чрезвычайных полномочий Президентом  Республики, а также во второй четверг  после досрочных выборов.

Верхняя палата – Сенат. Члены этой палаты избираются сроком на девять лет, обновление происходит на 1/3 каждые три года. Сенаторы избираются путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, в  которых преобладают представители  муниципальных советов коммун. Если Национальное собрание рассматривается  как орган общенационального  представительства, то Сенат согласно Конституции представляет территориальные  коллективы.

Сохранение  двухпалатной системы – скорее дань исторической традиции, чем конституционно-управленческая необходимость. Единственный серьезный  аргумент в пользу существования  верхней палаты – возможность  совершенствования законодательного процесса, более основательной проработки принимаемых Парламентом законов. С этой точки зрения Сенат выступает  в известной мере как противовес Национальному собранию. Косвенное  тому подтверждение – попытка  Президента де Шарля Голля реформировать  этот орган в тот момент, когда  Сенат явно не справлялся с задачами, возлагаемыми на него исполнительной властью. Речь идет о многолетнем  конфликте между Президентом  Республики и Сенатом, приобретшем  личностную окраску из-за почти враждебных отношений де Голля и председателя Сената Моннервилля. Оппозиционно настроенный к Президенту Сенат блокировал многие законопроекты, исходящие от исполнительной власти. В 1969 году Президент решил провести референдум по проекту конституционной реформы Сената с целью реорганизовать верхнюю палату таким образом, чтобы кардинально разрешить затянувшийся конфликт и исключить подобные конфликты в будущем, превратив Сенат в консультативный орган. Но избиратели отрицательно отреагировали на инициативу Президента, и Шарль де Голль вынужден был уйти в отставку, расценив результаты референдума как выражение недоверия к его политике со стороны нации.

Члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Они не подлежат преследованию за высказанное мнение или голосование  при исполнении своих обязанностей. Арест депутата может иметь место  только с разрешения бюро его палаты, кроме случаев задержания на месте  преступления. Вознаграждение, выплачиваемое  депутату, равняется в среднем  заработной плате высших государственных  служащих страны. Однако парламентарии  получают еще различного рода компенсации  и выплаты, связанные с содержанием  собственного аппарата, наймом жилья, проездом, оплатой почтовых расходов и т.д. Парламентарии при вступлении в должность и при окончании  срока мандата должны представить  декларацию об имущественном положении  и доходах.

Парламентарии в зависимости от своей партийной  принадлежности образуют партийные  группы (фракции). Для образования  партийной группы необходимо, чтобы  в нее входило не менее 14 сенаторов  в верхней палате и не менее 20 депутатов – в нижней. Каждая партийная группа обладает некоторыми имущественными и финансовыми привилегиями. В ее распоряжение предоставляются  специальный аппарат и помещение. Каждая партийная группа имеет право  на пропорциональное представительство  в бюро и комиссиях палат.

Заседания палат открытые. В каждом зале пленарных  заседаний имеются специальные  галереи для публики и для  прессы. Дебаты, происходящие в палатах, стенографируются и публикуются  в специальном издании – «Журнал  офисьель».

Работой каждой из палат руководит бюро, которое состоит из Председателя, вице-председателей, секретарей и квесторов (последние ведают административно-хозяйственными и финансовыми вопросами). Важную роль в руководстве делами палат  при определении повестки дне  и приоритетности рассмотрения тех  или иных вопросов играет Конференция  председателей, которая включает помимо членов бюро также председателей  партийных групп и председателей  постоянных комиссий.

Каждая  из палат создает шесть постоянных комиссий. Помимо этого для изучения отдельных вопросов или проектов могут образовываться временные  специальные комиссии, а также  комиссии по контролю и расследованию. Наиболее важную роль играют постоянные комиссии, на рассмотрение которых  передаются законопроекты и законопредложения, принятые к рассмотрению палатами. Такие комиссии образуют свои бюро и назначают генеральных докладчиков, которые излагают мнение и решение комиссии по рассматриваемым ею вопросам. Заседание комиссии является по общему правилу закрытым. В работе комиссий могут участвовать представители Правительства, которые должны быть заслушаны по их требованию.