Государственное и муниципальное управления Франции

Согласно  Конституции законодательный акт  считается принятым Парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами Парламента. Однако это  не означает равноправия палат в  осуществлении законотворческой деятельности. Если палаты не придут к единому  мнению относительно обсуждаемого законодательного акта, Правительство запрашивает  Национальное собрание относительно вынесения  окончательного решения. Кроме того, именно Национальное собрание решает окончательно вопрос о судьбе государственного бюджета. Только Национальное собрание осуществляет в полном объеме контроль за деятельностью Правительства, и обладает полномочиями отказать последнему в доверии или принять резолюцию порицания, что влечет за собой отставку Правительства. Правда, премьер-министр может выступить в верхней палате с заявлением по вопросам общей политики, но это зависит от его собственного усмотрения и не влечет за собой голосования по вопросу о правительственной политике.

Осуществление законотворческих и иных функций  Парламента в значительной степени  опосредовано и ограничено исполнительной властью. Прежде всего, это касается вопросов, по которым Парламент наделен  компетенцией принятия законодательных  актов. Перечень этих вопросов четко  зафиксирован в ст. 34 Конституции  и может быть расширен лишь путем  принятия специального органического  закона. Однако сложившаяся практика свидетельствует об обратном, - исполнительная власть путем проведения референдумов в значительной степени сужает возможность законодательной деятельности Парламента в социально-экономической сфере.

Кроме того, исполнительная власть в лице Президента Республики и Правительства  активно участвует на всех этапах законодательного процесса, оказывая заметное влияние на порядок прохождения  законодательных актов. Законопроект проходит в каждой из палат Парламента несколько чтений. первое состоит во внесении законопроекта или предложении закона в бюро одной из двух палат Парламента и в решении о принятии его к рассмотрению. Кроме финансовых законопроектов, они всегда первоначально вносятся в бюро Национального собрания. Право законодательной инициативы практически полностью монополизировано (более чем на 90%) Правительством. Второе чтение состоит в рассмотрении законопроекта в соответствующей комиссии и его представлении для обсуждения пленумом палаты. На этом этапе Правительство может потребовать голосование по проекту в том виде, как он был представлен Правительством, и с учетом лишь тех поправок, которые не вызвали возражений со стороны исполнительной власти. Третье чтение состоит в голосовании по проекту в целом. После того как текст законопроекта одобрен, он передается на рассмотрение другой палаты, где повторяется примерно та же самая процедура. В случае возникновения разногласий между палатами Премьер-министр имеет право создать согласительную комиссию, создаваемую на паритетных началах из представителей обеих палат. Если комиссия выработала взаимоприемлемый текст, и он одобрен палатами, он передается на подпись Президенту Республики. Если палаты не пришли к согласию Премьер-министр имеет право просить Национальное собрание вынести окончательное решение. При принятии органического закона, для одобрения предложенного проекта Национальным собранием необходимо, чтобы он получил поддержку абсолютного большинства членов палаты. Если же органический закон вносит изменение в статус Сената, то он считается одобренным только в том случае, если получил поддержку в обеих палатах Парламента.

Важную  прерогативу Парламента является принятие государственного бюджета и отчета Правительства о его исполнении. Проект государственного бюджета вносится Правительством и представляется в  бюро Национального собрания. По истечении  определенного срока этот проект независимо от вынесенного нижней палатой  решения передается на рассмотрение верхней палаты. Если палаты не принимают  бюджет в предусмотренные законом  сроки, Правительство при помощи декрета может ввести в действие временное положение, определяющее порядок взимания налогов и расходование государственных средств на основе закона о государственном бюджете  предшествующего года.

Что касается контроля над деятельностью  исполнительной власти, то в распоряжении Парламента имеются три основных механизма: 1) устный и письменный вопрос; 2) создание при необходимости контрольных  и следственных комиссий; 3) постановка на голосование резолюции порицания  Правительству. Одно заседание в  неделю, как правило по средам, отводится для устных вопросов Правительству. Вопросы представляются заранее в письменном виде, а ответ на них дается в устной форме. Этот ответ может сопровождаться короткими репликами. Ответы Правительства на письменные вопросы парламентариев публикуются в официальном издании. Наиболее действенным средством контроля за деятельностью Правительства – это отказ в доверии, в случае если вопрос о доверии поставлен Правительством, или принятие резолюции порицания. Процедура вынесения резолюции порицания, постановки ее на голосование, организация голосования довольно сложна и оставляет возможность исполнительной власти избежать парламентской ответственности.

В системе государственного управления Французской Республике Парламент  играет подчиненную роль в отношении  исполнительной власти. Тем не менее, ни одно сколь-нибудь важное политическое решение, а тем более требующее своего законодательного оформления, не может быть принято без участия и вопреки воли Парламента. Особенно вырастает роль Парламента в случае конституционного столкновения между Президентом Республики и Правительством. Так, например, летом 1986 года, вскоре после парламентских выборов и формирования правоцентристского правительства, Президент Франции, социалист Франсуа Миттеран отказался подписать правительственный ордонанс, усматривая в нем нарушение принципов государственной собственности. В том же году Президент еще дважды отказывался подписывать правительственные акты. Во всех трех случаях Правительство было вынуждено внести подготовленные ордонансы в виде законопроектов в Национальное собрание, и те были приняты Парламентом в форме законов. Парадоксальность ситуации состоит в том, что Президент, отказавшись ставить свою подпись под ордонансами, обязан в итоге подписать законы, принятые Парламентом. 

5. Административное  деление и реформа  местного самоуправления.

Франция – страна с давней традицией сильной  центральной власти, которая сочетается с деконцентрацией и децентрализацией, то есть перенесением части тяжести государственного управления на периферийные государственные органы и расширением прав местных органов власти. Радикальные реформы местного управления были осуществлены в 80-х годах прошлого века.

Франция обладает довольно сложной административно-территориальной  структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают (снизу  вверх): коммуна, кантон, округ, департамент  и регион. Из этих пяти образований  два – кантон и округ – по сути дела не обладают органами общей  администрации и, скорее, выступают  как территориальные пределы  деятельности некоторых специальных  административных органов. Кроме них  во Франции существует целый ряд  других специальных округов –  это военные, судебные, школьные и  другие округа, границы которых не всегда совпадают с границами  административно-территориальных единиц. В современной Франции только коммуны, департаменты и регионы  располагают органами самоуправления и служат территориальной основой  деятельности самоуправляющихся территориальных  коллективов.

Основные  административно-территориальные единицы  Франции – департамент и коммуна  – были созданы еще учредительным  собранием в 1790 году. Что касается департаментов, то главным критерием  их формирования служила возможность  каждого жителя совершить путешествие  из любого населенного пункта данного  департамента в административный центр  и обратно в течение дня. С  этим связаны и размеры департаментов  во Франции, и их сравнительно большое  количество (свыше 90 только на территории метрополии). Коммуны создавались  на базе церковных приходов, и поскольку  в те времена абсолютное большинство  составляли мелкие сельские приходы, это  предопределило возникновение большого числа мелких коммун. Однако статус коммун был распространен и на городские центры. Это привело  к тому, что во Франции можно  встретить вплоть до настоящего времени  коммуны, насчитывающие несколько  десятков жителей, и коммуны крупных  городских центров, которые насчитывают  миллионы жителей. потребности социально-экономического развития привели к возникновению таких крупных административно-территориальных единиц как регионы. Их создание в качестве объединения отдельных департаментов начинается в 1961 году. Однако попытка конституционно оформить разделение всей страны на регионы путем вынесения соответствующего законопроекта на референдум в 1969 году не получила поддержки у большинства населения. Несмотря на неодобрение проекта создания регионов на референдуме, уже несколько лет спустя, в 1972 году, был принят закон, придавший регионам статус юридического лица. В то же время вопрос об их статусе как административно-территориальных единиц оставался открытым. И только 2 марта 1982 года, с принятием Закона «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов» регион получил статус территориального коллектива, а вся территория страны была разделена на регионы.

В соответствии с Законом 1982 года были радикально пересмотрены положения, касающиеся административного контроля над  органами местного самоуправления. Представители  Правительства на местах перестали  осуществлять функции местных исполнительных органов, и они перешли к выборным представительным собраниям и создаваемым  ими органам. Определенные изменения  были внесены также в статус коммун, что затронуло прежде всего правовое положение крупных городских центров (Парижа, Лиона, Марселя). Специальным статусом был наделен остров Корсика, несколько отличающийся по своему этническому составу от остальной территории Франции-метрополии. Вопросы разграничения компетенции между государством и самоуправляющимися коллективами были урегулированы законодательными актами, принятыми в 1983 году. В соответствии с этими актами была значительно расширена сфера компетенции самоуправляющихся коллективов и сформулированы некоторые общие принципы, определяющие, какие именно материальные ресурсы и финансовые средства передаются в ведение органов местного самоуправления. В последующие годы был принят ряд других частных, или специальных законодательных актов, которые уточнили отдельные вопросы разграничения компетенции между государством и самоуправляющимися коллективами.

Региональные территориальные коллективы. Вся территория Французской Республики делится на 20 регионов, каждый из которых является одновременно самоуправляющимся территориальным коллективом. Цели создания регионов и их статус определены Законом от 2 марта 1982 года. В соответствии с этим Законом главным назначением региона является обеспечение социально-экономического, культурного и научного развития, развитие здравоохранения и принятие необходимых мер по обустройству территорий и защите самобытности каждого региона. Практически, именно регион становится той основной территориальной единицей, в рамках которой осуществляются важнейшие социально-экономические программы развития. Регионы обладают собственным бюджетом, разрабатывают собственные планы социально-экономического развития, связанные с обустройством территории и развитием инфраструктуры. Особенно важными полномочиями регион наделяется в таких сферах, как проблема занятости, профессиональной подготовки, жилищного строительства и т.п. Закон 1982 года наделил региональные территориальные коллективы полномочиями по установлению отношений с регионами соседних зарубежных государств. Всю деятельность региона надлежит осуществлять в рамках соответствующего национального законодательства. Она не должна противоречить политике Правительства, не должна наносить ущерб государственному единству и территориальной целостности. С созданием регионов были уточнены и его взаимоотношения с другими территориальными коллективами, - департаментами и коммунами. Закон 1983 года, относящийся к децентрализации, прямо устанавливает, что передача полномочий самоуправляющимся территориальным коллективам в лице коммун, департаментов и регионов «не дает право одному из названных коллективов устанавливать или осуществлять в любой форме опеку по отношению к любому другому коллективу». Тем не менее, в ряде вопросов позиции региона имеют доминирующий характер, особенно если учесть, что именно на уровне региона решаются вопросы предоставления финансовых дотаций другим территориальным коллективам, входящим в состав региона.

Главным представительным органом региона  является региональный совет. Первоначально региональные советы избирались путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, включавшими в себя парламентариев от данного региона и представителей генеральных советов департаментов и муниципальных советов коммун. С марта 1986 года члены региональных советов избираются путем всеобщих и прямых выборов. Выборы проводятся по департаментам, число избираемых представителей пропорционально количеству населения, но в любом случае от департамента избирается не менее трех представителей. Применяется пропорциональная система выборов. Каждый департамент образует многомандатный округ. В распределении мест участвуют только те списки, которые набрали не менее 5% голосов избирателей. Применяется принцип наивысшей средней. Мандат члена регионального совета совместим не более чем с одним другим выборным мандатом – депутата, сенатора, муниципального советника, мера и т.п. Региональный совет работает в сессионном порядке, его собрания должны проводиться не реже одного раза в квартал. В период между сессиями регионального совета его функции может частично осуществлять бюро, избираемое членами совета и состоящее из председателя совета и его заместителей. Региональный совет вправе принимать обязательные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению региона.

Функции органа исполнительной власти осуществляет председатель регионального совета. До 1982 года эти функции выполнял назначаемый Правительством чиновник – префект региона. В настоящее время префект, который именуетсярегиональным комиссаром Республики, сохраняет полномочие по контролю за законностью решения регионального совета. Он может на этом основании опротестовать любое решение органов территориального самоуправления, но не пользуется правом их самостоятельной отмены. В случае несогласия с решением территориального коллектива он может обратиться в органы административной юстиции, которые и выносят путем применения судебной процедуры окончательное решение. Тем не менее, влияние регионального комиссара остается весьма значительным. Прежде всего, он выступает в качестве представителя центральной власти в регионе. В его ведении находятся административные службы, являющиеся представительством тех или иных центральных министерств и ведомств. Именно региональный комиссар занимается осуществлением политики Правительства в сфере социально-экономического развития и обустройства соответствующего региона. Региональный комиссар обладает собственными службами управления.