Анализ механизмов правового регулирования

Оглавление 
 
 
 
 
 

Введение 
 

    В данной работе мне хотелось бы осветить наиболее значимые проблемы, возникающие при регулировании предоставления недр в пользование, а также провести сравнительный анализ механизмов правового регулирования горной промышленности в России и за рубежом.

    Полезность  недр для человека и общества состоит  в том, что они являются источником минерального сырья, ископаемого топлива и других материалов. Необходимо отметить, что среди всех природных ресурсов, определяющих развитие человечества, наиболее важная роль отводится минеральным ресурсам, от которых во многом зависит экономическая и политическая независимость государства. Как показывает опыт, надёжное, бесперебойное снабжение минеральным сырьём правительства многих стран рассматривают как одну из приоритетных задач во внутренней и внешней политике. Требование по обеспечению потребности в минеральном сырье служит условием сохранения национальной безопасности, благосостояния и уровня промышленного производства.

    Недра удовлетворяют также научные  потребности, используются для устройства подземных сооружений и коммуникаций, хотя приоритет в настоящее время отдаётся добыче полезных ископаемых. Кроме этого, следует учитывать, что недра являются невосполнимым ресурсом, так как в силу ограниченности и практической невозобновляемости запасов полезных ископаемых происходит их постепенное истощение и снижение качественных характеристик. В результате этого необходимо обеспечить наиболее полное и эффективное использование недр с учётом в первую очередь экологических требований (рациональное недропользование).

    Достичь данного результата возможно только путём создания качественной системы государственного регулирования предоставления недр в пользование. Ведущую роль в этой системе играет правовой механизм лицензирования недропользования. Поскольку правовое регулирование отношений недропользования согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, правовая база, регулирующая данные вопросы, включает в себя как законодательство Российской Федерации, так и региональное законодательство. В частности, в законодательстве, регулирующем предоставление недр в пользование, отражены такие аспекты, как:

    1. Основания для предоставления  недр в пользование.

    2. Процедура их предоставления.

    3. Взаимосвязь недропользования с  иными видами природопользования, регулируемая, помимо  Закона «О недрах», иными федеральными законами (Федеральный закон «О животном мире», Земельный кодекс, и т.д.) и законами субъектов Российской Федерации. 

    В связи с этим, целями данной работы являются:

    1. изучение действующего законодательства, практики его применения и  иной литературы, посвящённой данной теме;

    2. выявление противоречий в российском  законодательстве и конкретных  проблем реализации его на практике.

    3. сравнительный анализ механизмов  правового регулирования горной  промышленности в России и за рубежом.  

    Расчетная часть содержит расчет основных показателей, характеризующих деятельность, состояние и эффективность использования ресурсов организации, а также эффективность горного производства в целом. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава I. Система предоставления недр в пользование в России 

1. Понятие и виды предоставление недр в пользование.

    Регулирование отношений недропользовании в России в основном осуществляется на основе Конституции Российской Федерации¹, закрепляющей основные принципы использования природных ресурсов, Закона Российской Федерации «О недрах»² и Положения о порядке регулирования пользования недрами³. В частности в статье 9 Конституции Российской Федерации использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты. При этом формулировка «могут находиться» дает основания для дискуссий между сторонниками развития форм собственности либо их сдерживания: первые полагают, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности; вторые считают, что если в Конституции записано «могут быть», то это значит, что природные ресурсы могут и не быть (по усмотрению законодателя) во всех формах собственности⁴.

    При рассмотрении вопроса о предоставлении права пользования недрами необходимо остановиться на вопросе разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые определяются Конституцией Российской Федерации.

    К ведению Российской Федерации, согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, относятся:

    а) регулирование и защита прав и  свобод человека и гражданина, в  том числе касающихся экологии, использования недр;

    б) федеральная государственная собственность, прежде всего на природные ресурсы, управление государственной собственностью;

    в) установление основ федеральной  политики и федеральные программы  в области экологического развития Российской Федерации;

    г) определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

    д) метеорологическая служба, стандарты, в том числе в области охраны окружающей среды, охраны и использования  недр.

    В совместном ведении Российской Федерации  и ее субъектов в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации находятся:

    а) защита прав и свобод человека и  гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, в том числе в сфере экологии и природопользования;

    б) вопросы владения, пользования и  распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

    в) разграничение государственной  собственности, прежде всего на недра  и другие природные ресурсы;

    г) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической  безопасности, особо охраняемые природные территории и объекты (в том числе редкие и находящиеся под угрозой исчезновения);

    д) законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

    Вне пределов ведения Российской Федерации  и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

    Закон Российской Федерации «О недрах»  конкретизирует данные положения, закрепляя за органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления конкретные вопросы в сфере недропользования (ст. 3, 4, 5 Закона Российской Федерации «О недрах»).

    Как уже отмечалось, недропользование наряду с землепользованием и другими видами ресурсопользования является одной из важнейших областей человеческой деятельности. Это обусловлено статусом природных ресурсов, определенным в Конституции Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации). Деятельность любого добывающего предприятия неразрывно связана с использованием полезных свойств недр, что делает весьма важным вопрос об их рациональном использовании и охране. 

     Понятие «недра» достаточно давно используется в российском законодательстве, но единства мнений по поводу того, что  входит в его содержание, до сих  пор не  достигнуто. Ранее чаще всего он использовался как синоним понятия «полезные ископаемые». Однако в таком случае из определения и соответственно правового регулирования выпадают неразведанные запасы, выработанные пустоты и т.д. М.Е.Певзнер⁵ также отрицает данное сравнение, соотнося понятия «полезные ископаемые» и «недра» как часть и целое.

    Определение недр дается в преамбуле Закона Российской Федерации «О недрах»: «Недра – это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии, – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения»⁶.

    Говоря  о недрах⁷, понимают только часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водного объекта, простирающейся до глубин, доступных для ее геологического изучения и освоения (первый десяток километров). Однако надо отметить, что существует и другие точки зрения, согласно которой  определение недр не должно ограничиваться таким способом, как это сделано в действующем законе. В частности, А.И. Перчик указывает, что недра - это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, указывает он, с юридической точки зрения понятие "недра" является динамическим. Оценка величины недр как части земной коры во времени будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий⁸.

     Для эффективных поисков, разведки и  разработки месторождений полезных ископаемых необходимы исследования земных недр, познание их геологического строения и происходящих процессов, установления закономерностей формирования и размещения месторождений⁹. Весь этот комплекс работ, от исследований недр до добычи полезных ископаемых относится к сфере недропользования.

     Так, в соответствии с действующим законодательством к пользованию недрами относятся различные виды геолого-геофизических и других исследований, направленных на общее геологическое изучение недр. Но всё-таки одним из важнейших и масштабных по объему видов пользования недрами является деятельность, связанная с поисками и разведкой месторождений полезных ископаемых и добычей полезных ископаемых, так как добыча ископаемых – это результат и причина всех предшествующих работ.

     Предоставление права недропользования оформляется лицензией, то есть документом, который удостоверяет право владельца на пользование участками недр. В лицензии должны быть указаны границы участка, цель, условия и срок пользования (ст.12 Закона Российской Федерации № 2395-1 "О недрах" подробно регламентирует ее содержание). Тем самым регистрация направлена на упорядочение и гармонизацию отношений между пользователями недр и землей на поверхности¹⁰. В ряде случаев право недропользования приобретается путем проведения конкурса или аукциона.

В теории в России выделяют  два вида недропользования:

• Общее;
• Специальное.

     Общее недропользование регулируется статьей 19 Закона Российской Федерации № 2395-1 "О недрах". Под общим недропользованием понимается право владельцев земельных участков в границах своего участка осуществлять  без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, строительство подземных сооружений для своих нужд до пяти метров,  а так же устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, который не является источником централизованного водоснабжения, соблюдая законодательство и интересы соседних землепользователей. Для осуществления права общего недропользования не требуется специального разрешения (лицензии).

    Специальное недропользование включает в себя следующие виды:

• регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
• геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, a также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
• строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
• образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). При данном виде пользования недрами лицензия удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами решений, определяющих статус выделенных участков недр.
• сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Этот вид характерен тем, что в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических и археологических объектов представляющих интерес для науки и культуры, работы на соответствующем участке должны быть приостановлены с сообщением органам, предоставившим лицензию.