Еще раз о роли государства и государственного сектора в экономике

В переходный период особое значение приобретает институциональная  функция, в том числе ее эталонообразующая  и модерационная компоненты. Это  объясняется, с одной стороны, необходимостью формирования и укоренения новых  институтов, создания примеров (эталонов) функционирования субъектов в новой  среде, а с другой - потребностью в обеспечении преемственности  развития, поддержании жизнедеятельности  граждан и социально важных экономических  субъектов. Одновременно для формирования лидирующей группы агентов реформ нужно  осуществлять кастинговую функцию. Роль бенчмаркинговой функции к  концу переходного периода должна стать более существенной и обрести  организационно упорядоченные формы. В настоящее время все более  актуальной становится интеграционная функция государства, направленная на формирование и реализацию будущего облика страны. 

Государство и государственный  сектор экономики 

Предложенная концепция  обеспечивает основу для решения .ряда важных вопросов, в том числе определения  круга задач управления государственной  собственностью в целом и госсектором  в частности. Для более конкретного  обсуждения задач экономической  политики государства в отношении  упомянутых объектов необходимо уточнить состав государственного сектора экономики  и ее общую секторальную структуру. Если руководствоваться Бюджетным  кодексом РФ, то российскую экономику  следует представлять в виде совокупности трех секторов: государственного, муниципального и частного. В состав госсектора включаются все юридические лица, управление которыми осуществляется государством через федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации; муниципального - юридические лица, находящиеся в подчинении органов  местного самоуправления. К частному сектору относятся юридические  лица, не входящие в состав государственного и муниципального секторов, а также  физические лица, ведущие хозяйственную  деятельность без образования юридического лица. 

Таким образом, в  состав госсектора входят: государственные  унитарные предприятия (ГУПы); государственные  учреждения; акционерные общества, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находится в  федеральной собственности и/или  собственности субъектов Федерации; дочерние и иные аффилированные предприятия, чьи головные (материнские) компании относятся к госсектору (23) (23 По вопросу  отнесения к госсектору аффилированных лиц продолжается серьезная дискуссия. По нашему мнению, аффилированные с  государственными структурами лица также должны относиться к госсектору.); предприятия, входящие в холдинг, головная (материнская) компания которого принадлежит  к госсектору. 

"Трехсекторная"  модель национальной экономики,  описанная в Бюджетном кодексе  РФ, с общеэкономической точки  зрения представляется неполной. По нашему мнению, необходимо  выделение еще одного сектора,  социально-экономические особенности  и роль которого отличны от  других - сектора народных предприятий  (в законе - акционерных обществ  работников) (24) (24 Об особенностях  создания и функционирования  таких предприятий см. в: Народные  начинают и...: труд и собственность  в начале XXI века. Москва, Волгоград,  Издатель, 2002.). Для него характерны  концентрация собственности внутри  предприятия и относительно равномерное  распределение управленческих полномочий  среди работников (голосование на  общем собрании идет в соответствии  с принципом "один человек  - один голос"). 

В принципе классификация  предприятий должна осуществляться по двум признакам: распределения собственности  и распределения властных полномочий (см. табл. 2). 

Таким образом, мы предлагаем рассматривать следующую структуру  секторов экономики (перечисление не по степени важности или приоритетности). Во-первых, государственный сектор (его определение приведено выше). Во-вторых, муниципальный сектор, то есть совокупность муниципальных унитарных  предприятий и учреждений; акционерных  обществ, в уставном капитале которых  более 50% голосующих акций находится  в собственности муниципальных  органов управления; дочерних и иных аффилированных предприятий, чьи головные (материнские) компании являются муниципальными унитарными Предприятиями или предприятиями, более чем 50°о акций которых принадлежит  муниципальным властям; предприятий, входящих в холдинг, чья головная (материнская) компания относится к  одному из перечисленных выше типов  предприятий. В-третьих, сектор народных предприятий (иногда их совокупность называют "социальным" сектором (25) (25 Надо отметить, что обычно в отечественной  литературе социальный сектор не выделяется как самостоятельный (в настоящее  время в его состав в России входит около ста предприятий). По нашему мнению, в теоретическом и  в перспективном плане этот сектор должен играть более значительную роль, по крайней мере на рынке труда, поэтому  его рассмотрение в качестве самостоятельного представляется необходимым.)). В-четвертых, частный сектор, то есть совокупность предприятий, не входящих ни в один из перечисленных секторов. 

Масштабы государственного сектора в ряде стран весьма значительны. Так, 40% занятых в США работают в госсекторе (26) (26 Эффективность  государственного управления. М,: АО "Консалтбанкир" , 2000.). В странах ЕС на государственные  хозяйственные объекты приходится около 11% работающих по найму, 10% вновь  созданной стоимости и более 13% валовых инвестиций в основные фонды. Эти показатели различаются по странам - удельный вес госсектора колеблется от 17,6% в Финляндии и 15,4% в Австрии  до 5,7% в Нидерландах и 2,7% в Великобритании (27) (27 Балацкий Е. Государственный сектор в системе макроэкономического  регулирования. - Проблемы теории и  практики управления, 2001, N 1.Я). 

Общие тенденции  развития государственного сектора  в 1990-е годы можно охарактеризовать следующим образом. Данный период был "временем приватизации" не только в России, но и в большинстве  европейских стран. В странах  Центральной Европы наблюдалось  сильное желание уменьшить масштабы госсектора и соответственно нагрузку на бюджет. В скандинавских странах  не отмечается тенденции к уменьшению роли государства в экономике  и одновременно существует стремление к ее большей социальной ориентированности. Экономическая эффективность предприятий  госсектора в разных странах неодинакова. Например, в Швеции, Швейцарии, Италии она находится на достаточно высоком  уровне. Таким образом, нельзя сделать  априорный вывод о неэффективности  госпредприятий на основе фактических  данных по европейским странам. Почти  для всех европейских стран большое  значение имеют функциональная эффективность  госсектора, "создание стоимости  на пользу всего общества". Практически  везде налажена четкая система управления предприятиями госсектора, базирующаяся на глубоком и высокоинформативном  мониторинге процессов использования  госсобственности в целом и функционирования госпредприятий в частности. 

Глобальные тенденции  развития .госсектора в мире характеризуются  пространственно-временной цикличностью. Периоды возрастания роли госсектора в экономике и преувеличенных надежд на него как регулятора (а  порой и "локомотива") экономического развития сменяются периодами разочарований  и минимизации его масштабов. При этом надежды "мигрируют" из одной страны в другую, чтобы через  какое-то время переместиться.в третью. Анализ мирового опыта функционирования госсектора приводит к выводу о существовании  его оптимальных (ненулевых) размеров в каждой стране в тот или иной период ее развития. 

В России требуются  не столько расширение или сужение  размеров госсектора, сколько его  качественное изменение, превращение  в передовую с точки зрения эффективности часть экономики. Реализация эталонообразующей функции  государства должна привести к созданию в рамках госсектора (как наиболее регулируемой части экономики) "эталонных" , образцовых предприятий, а также  фрагментов эталонных взаимоотношений  предприятий с социальным, сетевым  и средовым окружением. Желательное  состояние: "сильное государство, влиятельное и ответственное  общество, эффективная экономика" , в России не может быть достигнуто без укрепления государственного сектора  экономики. 

Функции государства  по отношению к госсектору экономики 

При установлении состава  функций, выполняемых государством по отношению к госсектору, следует  учитывать: перечень доминирующих компетенций  государства, определяемый его-положением в системе "государство - общество - экономика"; задачи, обусловленные  его влиянием на экономику в целом; функции по непосредственному управлению принадлежащей ему собственностью; цели, связанные с оказанием влияния  на общество и реализуемые через  управление государственной собственностью (косвенное влияние). 

Исходя из этого  общие задачи государства по отношению  к госсобственности в целом можно  сформулировать как обеспечение  ее эффективного использования и  содействие превращению предприятий  госсектора в образцовые организации. При этом под эффективностью нужно  понимать степень реализации рассмотренных  выше миссии и функций государства. Отдельно остановимся на том, что  же такое образцовые предприятия. 

Можно ли вообще говорить об образцовом предприятии безотносительно  к его организационно-правовой форме  и форме собственности, а также  к конкретной рыночной ситуации, в  которой находится предприятие? Ответ на этот вопрос зависит от принимаемой исследователем теории организации рынков и, в частности, теории предприятия (фирмы). По нашему мнению, можно сформулировать обобщенные требования к предприятиям, удовлетворение которых является необходимым условием для признания предприятия образцовым (совершенным, эффективным и т.п.). Если придерживаться системно-интеграционной теории предприятия (28) (28 См.: Клейнер  Г. Системная парадигма и теория предприятия. - Вопросы экономики, 2002, N 10; Клейнер Г. От теории предприятия  к теории стратегического управления. - Российский журнал менеджмента, 2003, т. 1, N 1.), то, согласно принципу собственной  суверенности, а также нормативным  принципам теории, каждое предприятие  должно отвечать следующим условиям, характеризующим его внутреннее состояние и взаимоотношения  с внешней средой. 

1. На предприятии  должны быть достаточно развиты  и согласованы все три основных  процесса: производство продукции;  ее реализация; воспроизводство  ресурсов и условий деятельности. 

2. Все внутренние  производственно-финансовые процессы, подразделения и подсистемы должны  функционировать в одном русле,  находиться под единым управлением  и быть скоординированными. 

3. Предприятие должно  быть мотивировано к активному  поведению на рынке, расширению  рыночного присутствия и усилению  своих позиций. Это относится  и к случаю, когда таким рынком  полностью или частично служит  рынок государственных заказов. 

4. Предприятие должно  владеть информацией о текущем  состоянии и прогнозах ситуации  на рынке и руководствоваться  ею в процессе принятия решений  (29) (29 Этот принцип хорошо известен  в применении к коммерческому  частному сектору экономики. Однако  он в полной мере приложим  и к предприятиям госсектора. Даже если предприятие полностью  специализируется на выполнении  государственных заказов, то, согласно  данному принципу, оно должно: во-первых, иметь достаточно мощную базу  данных о формировании рынка  госзаказов; во-вторых, обладать каналами  связи для ее пополнения; в-третьих,  располагать аналитическим аппаратом  для интерпретации подобной информации; в-четвертых, обеспечивать учет  полученных сведений в системе  принятия решений па предприятии.). 

5. Предприятие должно  чувствовать ответственность по  отношению ко всем внутренним  и внешним участникам производства  и стейкхолдерам, избегать принятия  решений, нарушающих права работников, потребителей, акционеров, а также  противоречащих интересам государства. 

Эти требования являются необходимыми для признания предприятия  образцовым (эталонным). В настоящее  время, как показывают исследования (30) (30 См.: Клейнер Г. Эволюция и реформирование отечественных предприятий: 10 лет  спустя. - Вопросы экономики, 2000, N 5; Российская промышленность: институциональное  развитие. Под ред. Т. Долгопятовой. М.: ГУ-ВШЭ, 2002.), на многих российских предприятиях они не соблюдаются. В частности, на недопустимо низком уровне находится  инвестиционно-инновационная деятельность предприятий; имеет место их внутренняя дисфункция, раскоординированность деятельности отдельных служб и подразделений, преследование ими собственных целей; большинство предприятий довольствуется "сатисфакторными" целями, то есть наблюдаются ограничения в рыночной мотивации; на многих предприятиях отсутствует полная и своевременно обновляемая информация о рынке продукции, сырья, технологий в профильной сфере; подавляющее большинство предприятий допускает некорректное поведение по отношению к своим работникам, потребителям, поставщикам и т.д. 

Особенно важно  соблюдение перечисленных требований предприятиями госсектора, поскольку  это дает другим экономическим агентам  сигнал о том, что такие действия одобряются государством. В результате оно будет способствовать распространению "правильных" поведенческих рутин  среди предприятий.