Европейский союз

Стратегия реализации сотрудничества в области внутренних дел и правосудия была закреплена Амстердамским договором и конкретизирована решениями Венского (1998), Тамперского (1999) и Брюссельского (2001) саммитов ЕС, взявшими обязательства по борьбе с  наиболее опасными преступлениями –  организованной преступностью, торговлей  людьми и преступлениями против детей, незаконной торговли оружием и наркотиками, коррупцией и мошенничеством, а также  международным терроризмом.

Для реализации заявленных целей планируется к 2004 наделить правом выдачи европейского ордера на арест специально созданное  ведомство  Евроюст в составе прокуроров национальных государств, судей высокого ранга и офицеров полиции, являющегося своего рода прообразом Европейской генеральной прокуратуры.

Финансовые  и правовые инструменты  ЕС

Важнейшим финансовым инструментом является общий бюджет ЕС. В 2000 он составил 93,3 млрд. евро, что  соответствует примерно 2,5% общих  государственных расходов государств-членов. С 1967 в бюджет ЕС были объединены бюджеты  трех Европейских сообществ (ЕОУС, Евратом, ЕЭС).

Изначально бюджет формировался за счет взносов государств-членов, однако решением Совета ЕЭС от 21 апреля 1970 были созданы собственные финансовые ресурсы ЕС. Они складываются из:

1. таможенных  пошлин на импорт; отчислений  государств-членов в размере 0,75% от собираемого налога на добавленную  стоимость (НДС);

2. отчислений  государств-членов, устанавливаемых  в соответствии с величиной  их ВНП. 

В целях соблюдения жесткой бюджетной дисциплины предельная величина общего бюджета ЕС на период с 2000 по 2006 установлена на уровне 1,27% от совокупного ВНП государств-членов.

Почти половина бюджетных средств идет на проведение общей сельскохозяйственной политики. Вместе с тем по сравнению с 1960-ми и 1970-ми годами доля аграрных расходов существенно сократилась, тогда  как возросли расходы ЕС на региональную и социальную политику.

Через общий  бюджет частично финансируются и  другие направления внутренней политики ЕС (например, научно-техническая, транспортная и пр.), а также внешняя политика. Из этого источника финансируется  гуманитарная и продовольственная  помощь нуждающимся странам мира. Помимо этого с 2000 ежегодно более 3 млрд. евро направляется на финансирование проектов технического и структурного развития стран, готовящихся к вступлению в ЕС, что составляет порядка 40% всех расходов на внешнюю политику ЕС.

Важнейшие бюджетные  статьи реализуются через специальные  структурные фонды ЕС: Фонд ориентации и гарантий в области сельского  хозяйства, ответственный за реализацию общей сельскохозяйственной политики ЕС; Фонд регионального развития, ответственный  за программы помощи регионам, отстающим  в своем развитии (например, пораженных структурным кризисом в промышленности); Социальный фонд, стимулирующий переквалификацию трудящихся в регионах и отраслях с высоким уровнем безработицы, а также отвечающий за профессиональное обучение молодежи; Фонд содействия экономическому сближению государств-членов (Фонд сплочения), созданный в соответствии с Маастрихтским договором и  ориентированный на развитие стран  с наименьшими показателями ВВП  на душу населения. Существует также  специальный Финансовый инструмент содействия рыболовству, через который  выделяются средства для повышения  конкурентоспособности предприятий, связанных с рыболовным промыслом  в прибрежных районах ЕС.

Таблица 1. БЮДЖЕТ ЕС В 1992–2000.

ДОХОДЫ ЕС, %          

1992                     2000

Налоги на импорт сельскохозяйственной продукции                     3,3                     2,3

Таможенные пошлины                     18,9                     13,0

Отчисления от НДС                     58,0                     38,1

Отчисления, зависящие  от размеров ВНП                     13,9                     42,3

Другие                     5,8                     4,3

Всего                     100,0                     100,0

РАСХОДЫ ЕС, 2000          

 Млн. евро                     % бюджета ЕС

Общая сельскохозяйственная политика                     40 994                     43,9

Структурные фонды  и Фонд сплочения                     32 678                     35,0

Другие направления  внутренней политики                     6028                     6,5

Внешняя политика                     4825                     5,2

Помощь странам-кандидатам                     3167                     3,4

Содержание административного  аппарата                     4725                     5,1

Прочее                     906                     0,9

Всего                     93 323                     100,0

Рассчитано по: The Community budget: Facts in figures. – Brussels; Luxembourg, 2000. P.79.

В рамках ЕЭС  в 1958 был образован другой важнейший  финансовый инструмент ЕС – Европейский  инвестиционный банк, способствующий реализации долгосрочных инвестиционных проектов.

Правовым инструментом реализации политики ЕС является право  Сообщества – acquis communautaire – весь массив действующих нормативных документов, включая неписанные нормы – то есть общие принципы права и сложившиеся  традиции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с органами государств-членов. Принятие этого законодательства в  полном объеме является непременным  условием вступления любого государства  в ЕС.

Право Сообщества состоит из большого массива документов, который можно разделить на три  большие группы:

1) первичное  (договорное) право состоящее из  учредительных договоров и приложенных  к ним документов – деклараций, протоколов, поправок, а также договоров  о вступлении в ЕС;

2) вторичное  право – регламенты, директивы,  рекомендации, общие и индивидуальные  решения, изданные различными  органами ЕС;

3) международные  соглашения ЕС с третьими странами.

Главенствующая  роль принадлежит межгосударственным Договорам об учреждении и функционировании Европейского Союза: (Парижский 1951, два  Римских договора 1957, Единый европейский  акт 1986, Маастрихтский 1992, Амстердамский 1997 и Ниццский 2000). В них провозглашаются  основные цели ЕС, порядок формирования и деятельности институтов, компетенция  ЕС. К этой категории относятся  некоторые второстепенные акты, такие  как Договор об учреждении единого  Совета и единой Комиссии 1965, Акт  о выборах в Европейский парламент 1976, Соглашение об Едином экономическом  пространстве 1994, договоры о вступлении в ЕС новых членов и некоторые  другие.

Вторичное законодательство ЕС составляют нормативные акты, принятые институтами ЕС в пределах их компетенции. Договор о ЕС выделяет пять разновидностей юридических документов, которые  могут быть приняты его институтами:

Регламент (regulation) является актом общего характера, он обладает универсальным действием  и подлежит прямому применению в  полном объеме. Иначе говоря, регламент  вступает в силу с момента, указанного в тексте, на всей территории Сообщества и обязателен во всех своих элементах  для всех субъектов права. Он вводится в действие без участия или  согласия национальных органов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие значение для всех государств-членов (например, о создании единой валюты или о введение импортных квот и т.п.).

Директива (directive), в отличие от регламента, не обладает универсальным действием, поскольку  имеет конкретных адресатов –  одно или несколько государств-членов. Директива определяет цель или результаты законотворческого процесса, которых  государства-члены обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи оставляются на усмотрение национальных органов. Например, руководствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных доходов, все государства-члены ввели  в национальное законодательство соответствующие  нормы, однако сферы их применения, механизм взаимодействия банковских и  полицейских служб, а также мера ответственности в государствах-членах заметно различаются. Директива вступает в силу посредством включения ее положений в национальное законодательство, для чего государствам-членам отводится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива может применяться напрямую: юридические и физические лица, защищая свои интересы, вправе напрямую апеллировать к директиве, если она не была в установленный срок включена в национальное законодательство.

Решения (decision), как и директивы, имеют конкретных адресатов – ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты права. Решение предписывает совершить конкретные действия и  обязательно в полном объеме для  тех, кому оно адресовано. Решения, как  правило, принимаются для урегулирования возникшей конкретной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин, разрешения или запрета на слияние  компаний, оказания экстренной помощи третьим странам и т.п.).

Рекомендации (recommendations) и заключения (opinions) не обладают обязательной силой. Они являются рекомендательными  актами, декларирующими позицию институтов Сообщества по тому или иному вопросу.

Международные соглашения ЕС с третьим странами и международными организациями  являются составной частью права  Сообщества и обязательны как  для институтов ЕС, так и для  государств-членов. Наряду с основополагающими  Договорами и вторичным законодательством, международные соглашения имеют  приоритет над национальными  законами и являются актами прямого  применения и прямого действия, если только суть самих соглашений не предусматривает  иного.

При этом различают  соглашения, заключаемые между Сообществом  и внешними странами, когда предмет  договора полностью входит в компетенцию  ЕС (например, торговые соглашения или  соглашения об ассоциации) и так  называемые «смешанные» договоры, заключаемые  между, с одной стороны, действующими совместно Сообществом и государствами-членами, а с другой – с третьими странами (например, Соглашение о партнерстве  и сотрудничестве между РФ и ЕС 1994 г.). Для вступления в силу первого  типа договоров достаточно их одобрения  институтами ЕС, для второго –  договоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ратифицированы государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.

Институты ЕС и  процесс принятия решений. Для реализации своей политики ЕС имеет разветвленную  институциональную структуру, элементы которой формируются двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих  в качестве официальных представителей государств-членов; другие – из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но действующих от имени всего  Сообщества. В настоящее время  главными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Совет ЕС, Европейская  комиссия, Европейский парламент  и Суд. Имеются также вспомогательные  и консультативные органы: Экономический  и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная палата (или Палата аудиторов).

Европейский Совет (European Council) образован в 1974, а с 1986 его статус был официально закреплен  в Едином европейском акте. В его  состав входят главы государств и  правительств стран-членов ЕС, а также  председатель Европейской комиссии. По регламенту, Европейский совет  заседает дважды в год, а фактически – четыре раза в год (по две встречи  на каждое полугодовое председательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются  общая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, а также состояние  мировой экономики и международных  отношений, определяются приоритетные направления деятельности, принимаются  программы и решения стратегического  характера. В случае необходимости  созываются также внеплановые заседания, посвященные, как правило, одному крупному вопросу, требующему принятия политического  решения. Заседания происходят под  председательством главы или  премьер-министра того государства, которое  в данное полугодие председательствует в Совете. Итоги дискуссий и  принятые решения доводятся до всеобщего  сведения в виде соответствующих  политических заключений председательствующей стороны (Presidency conclusions). Формально, это  политический документ, который в последующем трансформируется в правовые акты и решения, принимаемые соответствующими институтами ЕС.

Совет ЕС (Совет  министров) – (Council) – высший законодательный  орган ЕС.

– Функции. Совет  обладает правом принятия решений, обеспечивает координацию общей экономической  политики государств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (совместно  с Парламентом), заключает международные  соглашения. Состоит из представителей государств-членов ЕС в ранге министров  национальных правительств. Фактически существует более 25 различных отраслевых Советов.

– Организационная  структура. Подготовка сессий Совета осуществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей государств – КОРЕПЕР (COREPER) в составе глав национальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР  проводит предварительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что  обеспечивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит  решения Совета и следит за их выполнением.