Федеральный бюджет и бюджетный дефицит в Российской Федерации

    1. Бюджетное послание Президента  РФ направляется Федеральному  собранию РФ не позднее марта  года, предшествующего очередному  финансовому году. В бюджетном  послании Президента РФ формулируется  бюджетная политика на очередной год. Она определяется на основе приоритетных задач развития экономики и социальной сферы.

    2. Прогноз социально-экономического  развития разрабатывается на  основе данных статистики за  последний отчетный период и  тенденций развития экономики  и социальной сферы на планируемый  год.

    Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета  являются: объем валового внутреннего  продукта на очередной финансовый год  и темп его роста; уровень инфляции.

    Так, в основу параметров федерального бюджета  на 2008 г. положены прогнозные показатели: ВВП – 13050,0 млрд. руб., темп инфляции – 10 – 12% в год.

    При разработке прогноза социально-экономического развития используются следующие методы:

• метод экономического анализа, в основе которого лежит исследование отклонений фактических показателей бюджета от ранее запланированных;
• метод экстраполяции, состоящий в определении сложившихся тенденций в бюджетных доходах и расходах за ряд лет и предложения о неизменности этих тенденций на будущий период.

    3. Основные направления бюджетной  и налоговой политики на очередной финансовый год представляют собой документ, содержащий план изменений в бюджетной и налоговой политике и соответственно в бюджетном и налоговом законодательстве. В частности, в этом документе могут быть предусмотрены изменения ставок некоторых налогов и распределения налогов между бюджетами.

    4. Прогноз сводного финансового  баланса – это прогноз доходов и расходов всех бюджетов по территории РФ. Он составляется на основе отчетного баланса за предыдущий год и прогноза социально-экономического развития на будущий период. Этот баланс отражает общий объем финансовых ресурсов, имеющихся в стране, и их распределение между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и бюджетами местного самоуправления. Сводный финансовый баланс позволяет принимать решения об изменениях в распределении ресурсов между бюджетами.

    План  развития государственной экономики  включает:

• сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных предприятий;
• программу приватизации государственного имущества;
• данные о штатной численности государственных служащих по главным распорядителям бюджетных средств.

    Одновременно  с проектом бюджета на очередной  финансовый год составляются:

• прогноз консолидированного бюджета на очередной финансовый год;
• перспективный финансовый план;
• адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;
• программа внутренних и внешних заимствований;
• программа предоставления государственных гарантий на очередной финансовый год.

    Обратимся теперь непосредственно к процессу составления бюджета. В Бюджетном  кодексе РФ выделены два этапа  этого процесса. Для учебных целей  мы разобьем их на подэтапы.

    Первый  этап — это разработка на основе плана–прогноза экономики основных характеристик проекта федерального бюджета. Данный этап имеет следующие подэтапы:

1. Министерством экономики разрабатывается план-прогноз развития страны, содержащий основные макроэкономические показатели;
2. Правительство РФ рассматривает и утверждает план-прогноз;
3. Министерство финансов разрабатывает на основе плана-прогноза основные характеристики проекта федерального бюджета. Причем уже на этом подъэтапе бюджетные расходы распределяются в соответствии с разделами функциональной классификации;
4. Правительство РФ утверждает основные характеристики федерального бюджета, а Министерство финансов направляет бюджетные проектировки федеральным министерствам и ведомствам. Последние составляют на их основе предварительное распределение средств по конкретным получателям. Кроме того, Министерство финансов уведомляет субъекты Федерации о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.

    Второй  этап формирования федерального бюджета – это распределение объемов финансирования в соответствии с детализированной функциональной классификацией, а также в соответствии с экономической и ведомственной классификациями. Он имеет следующие подэтапы:

1. Министерство финансов формирует бюджетные расходы в соответствии с тремя классификациями;
2. Министерство финансов согласует планируемые расходы с министерствами и ведомствами.

      Несогласованные вопросы по бюджетным  проектировкам подлежат рассмотрению  межведомственной правительственной  комиссией, возглавляемой министром  финансов. Разработка и согласование  проекта бюджета на очередной  финансовый год завершается не  позднее 15 июля.

    Одновременно  завершается разработка законопроектов, принятие которых должно быть учтено в проекте бюджета. К ним относятся  законопроекты о минимальном  размере оплаты труда и минимальном размере пенсии; с 15 июля по 15 августа каждого года правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития на очередной год, уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу и проект федерального бюджета. Правительство утверждает проект закона о федеральном бюджете и вносит его в Государственную думу.

    Рассмотрение  и утверждение федерального бюджета.

    Составленный  правительством РФ проект федерального бюджета рассматривается и утверждается Государственной думой.

    Проект  федерального бюджета должен поступить  в Государственную думу не позднее 24 часов 15 августа текущего года. Одновременно проект бюджета предоставляется  президенту РФ для ознакомления.

    Государственная дума рассматривает проект закона о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год в первом чтении в  течение 30 дней со дня его внесения.

    Рис. 3. Проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год 

    Принятый  Государственной думой закон  о федеральном бюджете на очередной  финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет  Федерации рассматривает закон  о федеральном бюджете на очередной  год в течение 14 дней со дня представления  Государственной думой. Совет Федерации  обладает правом либо принять, либо отклонить  закон о федеральном бюджете. Но он не может вносить в него изменения или дополнения.

    В случае отклонения закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год Советом Федерации указанный  федеральный закон передается в  согласительную комиссию.

    При несогласии Государственной думы с  решением Совета Федерации закон  о федеральном бюджете на очередной  год считается принятым, если при  повторном голосовании за него проголосовало  не менее двух третей общего числа  депутатов Государственной думы.

    В случае отклонения президентом РФ федерального закона о бюджете на очередной  год этот закон передается в согласительную комиссию. В состав этой комиссии включается представитель Президента РФ.

    Если  закон о федеральном бюджете  не принят в установленный срок, то правительство РФ имеет право  осуществлять в следующем году расходы, руководствуясь бюджетом на предшествующий год, но в размерах не более 1/12 прежних  ассигнований в расчете на месяц.

    Если  закон о федеральном бюджете  не принят в течение 3-х месяцев  нового финансового года, то правительство  РФ продолжает осуществлять текущие  расходы, но теряет право:

• предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;
• предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;
• предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;
• осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;
• формировать резервные фонды и осуществлять расходы из этих фондов.

     2.2.    Особенности бюджетного  дефицита в современной  России

    Ключевой  проблемой посткоммунистической экономики  оказался бюджетный дефицит. Превышение расходов государства над доходами было устойчивым и воспроизводилось из года в год. Невозможность покрытия расходов за счет налоговых поступлений  делало необходимым эмиссионное  финансирование дефицита (до 1995 года) и  наращивание заимствований на внутреннем и внешнем финансовом рынках, что  значительно повышало уязвимость национальной экономики. Механизмом воспроизводства бюджетного дефицита было постоянное сокращение налоговых поступлений на фоне высоких расходных обязательств государства. 
Важным явлением, характеризующим фискальный кризис в России, стал быстрый рост задолженности предприятий по налогам. Начиная с 2002 года, наблюдался устойчивый рост недоимок по платежам в бюджет (без внебюджетных фондов). Как показала практика 1996–1998 годов, периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результаты. 
Можно выделить три группы причин, обусловивших кризис доходной базы бюджета. Нетрудно заметить, что все они носят в значительной мере политический характер.

    Во–первых, сохранение политической нестабильности в стране, ограничивавшее готовность и способность власти собирать налоги. В предыдущих обзорах ИЭППП было показано, что наиболее резкие скачки налоговых недоимок происходили как раз в моменты резкого ослабления политических позиций федеральной исполнительной власти, а улучшение сбора налогов происходило тогда, когда власть временно консолидировалась. 
Во–вторых, угнетающее воздействие несбалансированности бюджета на состояние налоговой базы. Несбалансированность бюджета приводила к росту долгов федерального бюджета, что, в свою очередь, обусловливало быстрый рост в экономике общего уровня неплатежей, в том числе и налоговых.

    В–третьих, принципиальная ограниченность возможности государства (и особенно демократического государства) собирать налоги сверх определенного уровня. Разумеется, количественное определение этого уровня может быть дано лишь весьма условно. Однако опыт разных стран мира показывает, что существует некоторая связь между уровнем экономического развития той или иной страны и налоговой (точнее, бюджетной) нагрузкой на экономику. Этот вопрос особенно важен для понимания характера переживаемого в настоящее время Россией кризиса, и потому мы рассмотрим его более подробно. 
Экономически более развитые страны могут перераспределять через бюджет большую долю производимого в них продукта. Причем ключевым здесь является именно возможность, а не необходимость такого перераспределения. США, будучи одним из лидеров по уровню экономического развития, перераспределяют через бюджет значительно меньше ВВП, чем, скажем, Испания. Противоположный пример дают страны с устойчивыми социал–демократическими традициями (Швеция, Норвегия). Однако при прочих равных условиях, страны, заметно отстающие по уровню своего развития, характеризуются и меньшей долей бюджетной нагрузки. 
Содержательно возможный уровень сбора налогов определяется такими факторами, зависящими от уровня экономического развития страны, как структура экономики; образовательный уровень населения позволяющий использовать развитое налоговое законодательство и соответствующие правила бухгалтерского учета; уровень развития налоговой администрации; а также общий уровень законопослушности граждан и складывающиеся в обществе традиции уплаты налогов.

    Известно  также, что потенциально более высокие  налоги могут быть собраны в странах  с высоким уровнем социальной и этнографической однородности, вследствие больших возможностей достижения общественного консенсуса в данной области. Важное значение имеют также традиции добровольной уплаты налогов, которые сильнее в странах, налоговые системы которых эволюционировали из систем самообложения. 
Эта схема существенно искажается, если в анализ вводится политический фактор. Выясняется, что отмеченная закономерность действует для стран с демократическими режимами. Авторитарные режимы, отрицающие гражданские права и парламентский контроль за бюджетом, могут позволить себе концентрировать в руках государства гораздо большую долю ресурсов, чем это было бы возможно при демократическом правлении. Именно так обстояли дела в коммунистических странах, и именно поэтому все они, вступив на путь рыночной, демократии столкнулись с проблемой необходимости снижения бюджетной нагрузки, или, иными словами, снижения расходных обязательств государства. 
Величина снижения обязательных налоговых изъятий как  дoлг ВВП в странах с переходной экономикой определяется общими мировыми закономерностями (в первую очередь, структурой экономики, уровнем образования населения, развитостью налогового законодательства, зависящими от уровня экономического развитие страны), так и экономической политикой, осуществляемой в ходе постсоциалистической трансформации.