Федеральный бюджет и бюджетный дефицит в Российской Федерации

    Серьезное влияние на уровень налоговых  доходов бюджета в постсоциалистических странах оказывают темпы экономических  преобразований. Одним из показателей, характеризующих темпы и последовательность осуществления реформ, является длительность периода высокой инфляции, следующего за либерализацией цен, и уровень  этой инфляции. Как показывает анализ опыта ряда постсоциалистических стран, чем выше уровень накопленной  инфляции между моментом либерализации  цен и финансовой стабилизацией, тем ниже доля налоговых изъятий  в ВВП. Содержательно такая зависимость  объясняется тем, что в условиях финансовой политики широкое распространение  получают бартер, неплатежи, отрицательно воздействующие на величину сбора налогов. Одновременно у экономических агентов  формируются стереотипы поведения, не совместимые с высоким уровнем  налоговой дисциплины, и соответствующий  набор приемов и методов легального и нелегального уклонения от налогов. Одновременно в таких условиях государство  не проявляет должной твердости  в борьбе с уклонением от налогов, с ростом налоговых недоимок и  с разрастанием налоговых льгот, т. к. оно имеет возможность покрывать  часть своих потребностей с помощью  сеньоража, а также не полностью индексировать бюджетные расходы. 
Отсюда становятся более понятными бюджетные проблемы России. Будучи по уровню экономического развития одной из последних в ряду демократических государств, по бюджетной нагрузке страна находится на уровне США. Бюджетный кризис в посткоммунистической России является политическим не потому, что у правительства не хватает политической воли бороться с сокрытием налогов и налоговыми недоимками. Политический характер бюджетного кризиса отражает несовместимость сложившегося уровня налоговых изъятий государства с демократическим характером политического режима и уровнем экономического развития страны 1. 
Непонимание описанной природы бюджетного кризиса предопределило ошибочные действия по его преодолению. На протяжении 1995–1998 годов периодически осуществлялись попытки улучшения собираемости налогов (в т.ч. сокращения или хотя бы прекращения роста недоимки) как путем улучшения системы налогового администрирования, так и путем совершенствования налогового законодательства. Данный вопрос стоял в центре внимания исполнительной власти, он выдвигался в качестве критериального представителями международных финансовых институтов при предоставлении России займов МВФ и Всемирного банка, к нему проявляли повышенный интерес руководители и аналитики ведущих инвестиционных банков.

    Власти  предпринимали немалые организационные  и политические усилия по улучшению  сбора налогов. Объявлялись кампании по борьбе с налоговыми недоимками; расширялись функции налоговой  службы, а ее руководитель получил  ранг министра, а затем и вице–премьера. На протяжении 2007–2008 годов осуществлялись попытки увязать выполнение текущих обязательств по налогам с реструктуризацией задолженности в бюджет и внебюджетные фонды.

    Однако  не будет преувеличением, если сказать, что все предпринимавшиеся меры давали весьма ограниченный и краткосрочный  результат, затем собираемость налогов вновь падала до прежнего уровня или ниже. Как следует из сказанного выше, это объясняется тем, что в современной экономике России любые попытки значительно повысить уровень обязательных налоговых изъятий обречены на провал. Можно спорить о том, какой именно уровень налоговых поступлений в наибольшей степени соответствует уровню развития отечественной экономики, ее отраслевой структуре, уровню благосостояния граждан, структуре их потребления, традициям подчинения законодательству, степени его проработанности и многим другим факторам. Однако тот факт, что этот уровень возможного сбора налогов не превышает 30% ВВП плюс–минус несколько процентных пунктов можно считать доказанным хозяйственной практикой.

    Следует отметить, что сказанное нисколько  не умаляет важнейшего значения и  не отменяет необходимость проведения налоговой реформы в России. Однако ее цель заключается не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса, а в том, чтобы сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях (в частности, ликвидировать ситуации, при которых одни налогоплательщики несут полное налоговое бремя, а другие уклоняются от налогов законными и незаконными методами) и одновременно повысить уровень ее нейтральности по отношению к установлению общего экономического равновесия (налоги должны вносить минимум искажений в систему относительных цен в процессы формирования сбережений, в распределение времени между досугом и работой и т.д.)

    Таким образом, ключевым моментом балансирования бюджета должна была стать реструктуризация расходов, включая их сокращение, – вопрос исключительно болезненный как с политической, так и с социальной точек зрения.

     2.3.    Пути снижения  бюджетного дефицита

     Заседание правительства РФ, состоявшееся 20 мая 2010г., без всякого преувеличения  может считаться знаковым. Одобрение  программы повышения эффективности  бюджетных расходов и основных направлений  налоговой политики на ближайшие  три года подвело, хотя и промежуточные, но очень важные итоги многомесячной  работы (включая утомительную череду межведомственных согласований), направленной на то, чтобы дать старт довольно радикальной бюджетной реформе. В ряде СМИ она попросту и без  затей именуется революцией. Что, видимо, не слишком далеко от истины, если вспомнить оценку замыслу предстоящих  новаций данную премьер-министром  Владимиром Путиным (14 мая на совместном заседании коллегии Минфина и  Минэкономразвития): «это коренная перемена в организации государственного управления».

     Как известно, программа повышения эффективности  расходов бюджета должна решать несколько  взаимосвязанных задач. Во-первых, обеспечить более тесную увязку стратегического  и бюджетного планирования и бюджетных  расходов с мониторингом достижения заявленных целей. Во-вторых, создать  условия для повышения эффективности деятельности публично–правовых образований по обеспечению государственных и муниципальных услуг. В–третьих, сформировать механизмы стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности расходов и проведению структурных реформ. В–четвертых, повысить прозрачность и подотчетность деятельности органов госвласти и местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.

    В числе главных инструментов, позволяющих  добиться этого – переход к программно–целевым принципам организации деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, утверждение «программных» бюджетов, реформирование государственного (муниципального) финансового контроля, развитие внутреннего контроля в самих главных распорядителях бюджетных средств (ГРБС).

     Визитной  карточкой объявленного бюджетного драйва, безусловно, является такое  новшество как государственная  программа, то есть целевое управление ресурсами по формуле «бюджетные средства». Где под плюсом имеется в виду вся совокупность регулятивных возможностей, имеющихся в распоряжении органа исполнительной власти или местного самоуправления (администрирование и техническое регулирование; налоговые, таможенные и тарифные льготы; гарантии; собственность; госимущество и т.п.). При этом, считает вице-премьер, глава Минфина РФ Алексей Кудрин, каждая программа должна предваряться «правильной процедурой защиты, в том числе и публичной, перед профессионалами и экспертами», при этом принципиально важно обеспечение ее общественного мониторинга.

     Переход к программно-целевой структуре  потребует немалых усилий. По программному принципу в настоящее время распределяются лишь 8% расходов (такова доля ФЦП), а 92% формируются исходя из заявок министерств  и ведомств. Поэтому в новой  классификации (которую еще предстоит  утвердить специальным законом) бюджет будет исполняться начиная с 2012 года. Бюджет–2011, который правительство внесет не 26 августа, а 1 октября (предложена соответствующая поправка к Бюджетному кодексу), станет экспериментальным: разверстка по старой структуре расходов будет сопровождаться их «аналитической росписью по программам».

    Принципиальное  политическое решение на сей счет принято. Многие же детали, как водится, остаются все еще непроработанными. В течение ближайшей недели Минфин должен подготовить порядок составления  госпрограмм и перечень требований к ним. Само же определение окончательного списка госпрограмм, по оценке Алексея  Кудрина, потребует около месяца. Следует отметить, что разногласия между Минфином и Минэкономразвития все еще остаются. По признанию главы департамента бюджетной политики и методологии Минфина Алексея Лаврова, точки зрения ведомств в настоящее время «совпадают процентов на 80». И дело не только в количестве будущих госпрограмм (Минфин полагает, что достаточно 35, Минэкономразвития – 44–х), но и в «персонификации» ответственности. Минфин выступает за жесткое «лидерство» отдельных органов власти по каждой программе, Минэкономразвития – за «межведомственные взаимодействия», что в свою очередь предполагает сохранение наряду с программной классификацией и элементов «классического» подведомственного распределения. Сохраняется и разность подходов в том, к чему «привязывать» программы – актуальным задачам (версия МЭР) или направлениям госполитики (Минфин).

     Премьер–министр Владимир Путин считает, что основой компромисса «экономистов и финансистов», то есть базой для новых госпрограмм, должны стать проекты, вошедшие в Основные направления деятельности Правительства до 2012года. Очевидно, так и будет. При этом после определения «консенсусного» списка программ, только в течение 2010 года предстоит реализовать более 40 различных мероприятий в рамках бюджетной перезагрузки, включая подготовку поправок в Бюджетный кодекс.

    Заметим, что при всех традиционных оговорках  по поводу «дьявола в деталях» экспертное сообщество в целом позитивно  оценивает принятые решения. Один из главных доводов – новая «программная классификация» будет менее болезненной  для неизбежных сокращений и оптимизации структуры бюджетных расходов. Ряд СМИ даже сформулировали «новый бенчмарк Кудрина»: неснижение социальных расходов при сокращении всех прочих статей за три года на 30% в реальном выражении. При этом сам министр уверен: «в ближайшие годы нам очень трудно принимать новые программы без достаточно серьезной ревизии уже действующих обязательств». Напомним, что по экспертным оценкам, «резерв эффективности», то есть предельный объем возможного снижения госрасходов составляет: в здравоохранении 30%, при строительстве дорог – 25–30%, при исполнении оборонного заказа – 15–20% и т.п.

    Решения, которые здесь еще предстоит  найти, крайне важны как для определения  «стратегии выхода» (то есть постепенного свертывания антикризисной бюджетной  поддержки), так и для выстраивания модели регулятивной среды, стимулирующей  создание новой модернизированной  российской экономики и ее налоговой  базы.

    Одобрение 20 мая Правительством РФ основных направлений  налоговой политики на ближайшие три года было ожидаемым. Сюрпризов не получилось. Тем важнее текущий контекст принятых решений. Общие рамочные условия определены: предел совокупного снижения налоговых ставок достигнут, включение их стимулирующих функций возможно лишь в формате «точечных льгот», которые будут вводиться по мере готовности налоговой службы их рационально администрировать. Позиция Минфина на этот счет однозначна – за последние три года российские власти приняли решения о применении примерно 80–90% всех имеющихся в мире ключевых инструментов налоговой поддержки инноваций. Без ответа, однако, остается главный вопрос: по отношению к каким именно бизнесам их можно использовать. Иначе говоря, как можно идентифицировать, например, инновационные и высокотехнологические компании. Решение пока не найдено, а именно поэтому значительная часть предусмотренных льгот может оказаться «спящей», то есть право законом установлено, а как им воспользоваться не знают ни власти, ни тем более бизнес.

    На  эту проблему накладывается риск увеличения налогового бремени, если «засбоит»  программа повышения эффективности  бюджетных расходов. В этом случае наименее болезненным для экономики, по версии Минфина, станет повышение  ставки НДС. Впрочем, есть и «страховой вариант» – улучшение качества налогового администрирования, что, как полагает Алексей Кудрин, способно поднять сбор налогов на 1% ВВП.

    Судя  по заявлениям представителей денежных властей, ставка будет делаться на механизмы  «оставления» денег в экономике, альтернативные снижению налогов и  применению льгот. Речь идет, прежде всего, о стимулировании снижения ставок по кредитам (их сокращение с 15% до 7% позволит предприятиям сохранить более 900 млрд. рублей); сдерживании укрепления национальной валюты (снижение ее курса на 1 рубль «добавляет» в хозяйственный оборот около 460 млрд. рублей); торможении роста тарифов естественных монополий (что дает, по меньшей мере, сопоставимый эффект). Все это по сути дела меры, компенсирующие неснижение налогов, которые по–видимому стоило бы «оформить» в самостоятельное направление экономической политики.