Государственное регулирование природоохранной деятельности за рубежом

     В 2003 году на пятой конференции «Окружающая  среда для Европы» в Киеве  министры охраны окружающей среды панъевропейского региона приняли Экологическую стратегию для стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА). Министры обратились с просьбой к Специальной рабочей группе по реализации Программы действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы (СРГ ПДООС) возглавить усилия, способствующие достижению целей Экологической стратегии для стран ВЕКЦА. Кроме того, они призвали провести совещание на уровне министров охраны окружающей среды стран ВЕКЦА и их партнеров, с тем чтобы оценить достигнутый прогресс и придать дополнительный импульс осуществлению Стратегии, в том числе посредством развития и укрепления многосторонних партнерств.

     Общая задача Стратегии заключается в  содействии улучшению состояния  окружающей среды и осуществлению Плана выполнения решений Всемирного саммита по устойчивому развитию (ВСУР) в Восточной Европе, на Кавказе и в Центральной Азии. Стратегия служит стратегической основой для активизации усилий стран ВЕКЦА в обеспечении охраны окружающей среды и содействия партнерствам и сотрудничеству между странами ВЕКЦА и другими государствами региона ЕЭК ООН, включая все заинтересованные стороны.¹⁵

     Концепция Стратегии заключается в том, что правоспособные институты в  сотрудничестве со своими партнерами решают первоочередные проблемы и вопросы гигиены окружающей среды и управления природными ресурсами, способствуя политической интеграции экологических соображений в ключевые секторы экономики, осуществляя инвестиции в сфере охраны окружающей среды и вовлекая общественность в управление природоохранной деятельностью, а также решают трансграничные вопросы в рамках многосторонних и двусторонних экологических соглашений.

Таблица 1- Цели Экологической стратегии для стран ВЕКЦА

     Основный  вывод заключается в том, что  страны ВЕКЦА стоят на перепутье  в том, что касается вопросов охраны окружающей среды: экологическое положение  в настоящий момент крайне тяжелое, и проблемы продолжают нарастать, но появляются и новые возможности. В то время как основная ответственность за осуществление Стратегии лежит на странах ВЕКЦА, страны партнеры готовы оказать им поддержку. Страны ВЕКЦА должны обеспечить руководство и определить четкие приоритеты и целевые показатели для управления как собственными программами действий, так и многосторонними партнерствами. Передача знаний и институциональное развитие необходимы для оказания содействия в реформировании политики и преодоления стратегических и практических узких мест, в том числе связанных со столь необходимыми инвестициями в природоохранную инфраструктуру и современные технологии. Важно учитывать, что данный регион далеко не однороден. Страны ВЕКЦА различаются по величине природного капитала, степени урбанизации, экономической структуре и сопряженному воздействию на окружающую среду. В более урбанизированных странах западной части ВЕКЦА вопросы загрязнения окружающей среды более актуальны, в то время как в целом в менее богатых странах Центральной Азии больше внимания уделяется управлению природными ресурсами в связи с производительностью сельского хозяйства. Кавказ характеризуется более высокой степенью биоразнообразия по сравнению с другими субрегионами. Некоторые центрально-азиатские республики располагают крупными водными ресурсами, в то время как другие страны имеют богатые недра. Кроме того, страны ВЕКЦА отличаются друг от друга потенциалом реагирования: например, в Казахстане и Беларуси природоохранные институты и меры политики более развиты, чем в Туркменистане и Таджикистане. ¹⁶

     В более широком контексте многообразие стран ВЕКЦА проявляется и  в разных стадиях перехода к рыночной экономике и демократии, на которых  они находятся. Эти процессы имеют  ряд последствий для управления природоохранной деятельностью. Например, по мере консолидации переходных процессов в странах ВЕКЦА более благоприятный эффект, вероятно, будут оказывать такие факторы как ценообразование на электроэнергию, воду и другие ресурсы и появятся возможности для внедрения эффективных рыночных (экономических) инструментов.

     Хотя  страны ВЕКЦА находятся на разных стадиях перехода к демократии, основывающейся на принципе господства права, в среднем  уровень достигнутого прогресса  низок, а в некоторых странах  наблюдаются его приостановление и даже регресс. В этих условиях становится затруднительным вовлекать общественность в принятие экологических решений, обеспечивать соблюдение природоохранного законодательства и внедрять инструменты экологического менеджмента, основанные на уважении прав собственности, что является обязательным условием более устойчивого, с точки зрения охраны окружающей среды, экономического развития стран ВЕКЦА.

     Вместе  с тем, странам ВЕКЦА свойственны  определенные сходные проблемы, в том числе следующие: сохранение неэффективных производственных структур, наличие относительно разветвленной, но разрушенной и экономически неэффективной природоохранной инфраструктуры, не обеспеченные правовой санкцией и нормативные акты, системы правоприменения, упор в которых делается на карательные меры, культура природоохранного управления «сверху – вниз», ограниченность доступа к международному опыту в области управления природоохранной деятельностью за пределами региона, а также низкая приоритетность природоохранных проблем в политической повестке дня.

     Существующее  состояние окружающей среды и  управления природоохранной деятельностью  в странах ВЕКЦА тесно связано  с наследием советской системы.¹⁷

     К числу характерных признаков  советской системы, которые все  еще сохраняются, относятся следующие:

     — чрезмерная нагрузка на природные ресурсы  и окружающую среду в связи  с неэффективной производственной структурой;

     — обширная, но дорогая в эксплуатации природоохранная инфраструктура в  отдельных секторах;

     — использование принципа нулевого риска  и пренебрежение экономическими соображениями, что ведет к установлению неисполнимых с технической и юридической точки зрения нормативов, а также систем мониторинга, работающих в холостую;

     — культура управления природоохранной деятельностью «сверху-вниз», отличающаяся неприятием рисков на среднем уровне управленческой цепи и ограниченным правом голоса местного населения и широкой общественности;

     — ограниченный доступ к международному опыту в области управления природоохранной  деятельностью за пределами региона;

     — определенная склонность к копированию  российской практики: хотя в некоторых  случаях такая практика служит эффективным  методом преодоления институциональных  недостатков, она не всегда является оптимальной практикой, целесообразной в условиях той или иной страны.

     Переходный  период в области политики и экономики  привел к снижению ряда видов воздействия  на окружающую среду, а также вызвал бюджетный кризис, который повлиял  на возможности поддержания природоохранной  инфраструктуры и вынудил природоохранные  ведомства сконцентрировать свои усилия на получении доходов, а не изменении поведения. Кроме того, природоохранные органы по-прежнему направляют основные усилия на обеспечение соблюдения законодательства и нормативных актов, которые зачастую являются некорректными, а не на достижение четко определенных целевых показателей в области охраны здоровья населения и окружающей среды.

     Переходный  период серьезно сказался на экологических условиях управлении природоохранной деятельностью в регионе ВЕКЦА. За счет существенного сокращения уровня экономической деятельности кризис 1990-х годов привел к снижению некоторых видов воздействия на окружающую среду. Сокращение объемов промышленного производства привело к уменьшению выбросов промышленных предприятий в атмосферу и воду. Сельскохозяйственные производители утратили возможность применять химикаты в прежних объемах, и сократилось воздействие на леса в связи с уменьшением объемов промышленной вырубки.

     Вместе  с тем, некоторые экологические  проблемы усугубились. Во-первых, бюджетный кризис центральных правительств привел к их неспособности поддерживать природоохранную инфраструктуру в рамках преобладающей модели управления – это особенно касается водной инфраструктуры. Во-вторых, увеличение глубины бедности повысило значимость – хотя не всегда резонанс – вопросов взаимосвязи между бедностью и состоянием окружающей среды, таких как снижение урожайности почв и загрязнение воздуха в помещениях из-за возврата к дровяному отоплению. В-третьих, распад Советского Союза и необходимость выработки новых подходов к использованию общих экологических ресурсов – особенно это касается водных ресурсов в Центральной Азии – привели к включению в управление природоохранной деятельностью аспекта безопасности. Институты, отвечающие за управление природоохранной деятельностью, в большинстве случаев не справляются со всеми этими изменениями. Экономический кризис привел к снижению политического веса природоохранных институтов, а по мере сокращения государственных бюджетов сокращались и ресурсы, выделяемые вновь образованным министерствам охраны окружающей среды.

     В результате, отчаянно нуждавшиеся в  финансировании министерства сосредоточили  свое внимание на получении дохода, а не изменении поведения и  поддерживали невыполнимые нормативы. Это не улучшило экологическую ситуацию и привело к существенному изменению, на практике, роли государственных должностных лиц в сфере охраны окружающей среды и способствовало укоренению культуры несоблюдения природоохранного законодательства.

     В целом, природоохранное сообщество оказалось неспособным включить приоритеты охраны окружающей среды в национальную программу развития, о чем свидетельствует недостаток внимания, уделяемого природоохранным вопросам в Документах по стратегии сокращения бедности (PRSP), подготовленных в регионе. Многие взаимосвязи между качеством окружающей среды и качеством жизни (посредством возможностей повышения дохода и влияния на состояние здоровья людей) и экономическим ростом (через такие ключевые ресурсы, как вода и почва) по большей части до сих пор не признаны.¹⁸

     В ближайшем будущем состояние  окружающей среды и управление ею в странах ВЕКЦА будет в  различной степени подвержено влиянию  экономического роста, появления возможностей для сотрудничества с «новыми  соседями» для ряда стран, связанного с расширением Европейского союза, а также формирования международных программ развития, в большей степени ориентированных на результаты. В процессе перехода к рыночной экономике и развития демократии появляются новые возможности для успешного применения инструментов политики, включая экономические инструменты и участие общественности. Эти тенденции также вызывают необходимость развития новых отношений с предприятиями с целью улучшения показателей природоохранной деятельности частного сектора.

     Восстановление экономики стран региона несет с собой новые задачи. Возобновление экономического роста ведет к усилению воздействия на окружающую среду. Во время переходного периода страны ВЕКЦА в основном не снижали ресурсоемкость своих экономик и интенсивность загрязнения ими окружающей среды. Вместе с тем, как представляется, потенциал реагирования на эти проблемы соответствующих институтов продолжает ослабевать.

     Теоретически, экономический рост должен обеспечивать дополнительные ресурсы для укрепления природоохранных ведомств. Примером тому служит Казахстан, где бюджет министерства охраны окружающей среды растет хорошими темпами. Но низкий уровень информированности общественности об экологических вопросах в регионе не позволяет рассчитывать на выделение дополнительных ресурсов на управление природоохранной деятельностью. Действительно, большинство стран ВЕКЦА находятся на таком уровне доходов, на котором охрана окружающей среды как таковая редко занимает ведущее место в перечне приоритетов среднестатистического гражданина. Даже в странах с хорошими показателями нет уверенности в том, что природоохранным соображениям будет уделено должное внимание при рассмотрении крупных проектов экономического развития, например, проектов разработки нефтегазовых месторождений в случае Казахстана.

2.2 Анализ методов  государственного  регулирования природоохранной  деятельности в  странах Восточной  Европы, Кавказа и Центральной Азии

     В связи с введением платежей за выбросы и сбросы, размещение отходов и использование природных ресурсов существенно возрастает роль используемых при этом нормативов и стандартов, правил и требований, являющихся важнейшим звеном механизма обеспечения действенности законодательства в области охраны природной среды.