Экологическая политика высокоразвитого государства на примере Японии

Национально-государственный суверенитет, зачастую, приходит в противоречие с глобальными интересами, которые отстаивают ООН, ЮНЕСКО, ЮНЕП, МАГАТЭ и другие международные организации. Страны с неудовлетворительной социально-экономической ситуацией не в состоянии выделять ресурсы на экологическую политику, что наносит вред всему мировому сообществу, а не только жителям и природе этих государств. В то же время мировая практика не идет дальше различных штрафных санкций в отношении стран, наносящих вред экологии. Поскольку экономика и финансы этих государств и так расстроены, ситуация только ухудшается. Мировое сообщество еще не имеет надежных средств для спасения экологии и повышения эффективности политики в этой сфере.

Проблема эффективности реализации экологической политики по значимости может быть сравнима с идеей устойчивого развития, развиваемой в настоящее время международным сообществом. В то же время она не должна ограничиться лишь общей декларацией важности подхода. Она должна стать практическим инструментом для обеспечения надежной системы приоритетов и индикации любых моделей устойчивого развития, охраны природы, обеспечения разумного природопользования и здоровья человека.

Для этого необходимо пройти достаточно длинный путь от научных разработок самой проблемы здоровья среды, определения четких критериев и методов оценки, подходов для его обеспечения до практического использования этих представлений для обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития. Все это предполагает превращение идеи здоровья среды из научной концепции в конкретную социально-политическую программу ее реализации[2].

1.2 Этапы, принципы и направления экологической политики

Ныне действующий хозяйственный механизм промышленно развитых стран, являясь формой развития научно-индустриальных производительных сил, соединяет в себе два основополагающих начала: рынок и государственное регулирование.

В настоящее время, несмотря на преобладание неоклассических экономических доктрин, обосновывающих саморегулирующийся потенциал рынка, по мнению многих исследователей, происходит усиление координирующей роли государства, рост управляемости экономики, увеличение числа рычагов государственного воздействия на бизнес, дальнейшее расширение экономических функций государства.

Это во многом происходит вследствие разной ориентации саморегулирующихся механизмов общественных систем. Рынок, как совокупность автоматических регуляторов, прямых и обратных связей между производителями, а также между производителями и потребителями, способствует отбору наиболее конкурентоспособных производителей. Гражданское общество с его механизмами воздействия на государство и саморегулирования ориентировано на обеспечение прав всех его граждан. Интересы рынка часто могут вступать в конфликт с гуманитарными интересами граждан, например, в области социальной и экологической безопасности.

Вряд ли отражает истину идеализация рыночных механизмов экономистами-неоклассиками. Американский ученый, основатель кибернетики Н.Винер подчеркивал, что рыночные процессы скорее подчинены общей теории игр Неймана и Моргенштерна, а их результаты характеризуются крайней неопределенностью и неустойчивостью.

Рыночный механизм тогда эффективно работает, когда он встроен в определенные политические рамки, устанавливающие нормы и пределы конкуренции, подчиняется “правилам игры”. К ним относится антимонопольное, социальное, экологическое законодательство, механизмы коллективных договоров, трудового арбитража, разрешения экологических споров. В этом отношении государство должно формировать рамочные принципы, гарантировать условия “широкого коридора”, отнюдь не держать на “острие ножа” или на “краю пропасти”. В своем развитии и государство, и институты гражданского общества также испытывают отрезвляющее воздействие рынка, который ограничивает амбициозные программы и требования, подчиняет социально-политическую деятельность экономической целесообразности.

Как только состояние окружающей среды становится серьезной проблемой общественного развития, государства начинают формировать экологическую политику. Современная экологическая политика стала целенаправленно складываться с 60-х годов ХХ века. И до этого человечество переживало социально-экологические кризисы, вырабатывало приемы и способы смягчения и решения экологических проблем. Но это были локальные и региональные кризисы. В ХХ веке изменения окружающей среды стали глобальными, что было зафиксировано в 60-х годах научными наблюдениями и основывалось на анализе использования ресурсов.

Именно в 60-е годы в ответ на локальные экологические катастрофы в США (смог в ряде городов, загрязнение Великих озер), в Великобритании (тяжелые смоги), в Японии (отравление ртутью в Миномата и Ниигата) была организована система мониторинга, в частности за концентрацией углекислого газа в атмосфере и кислотными осадками, начали создаваться крупные международные научные программы. Экологические потребности стали признаваться и включаться в систему государственных приоритетов. Интересно, что еще несколько десятилетий назад, в 50-е годы, в перечне “основных потребностей”, используемом в ООН и ее специализированных учреждениях для определения стандартов жизненного уровня, экологические потребности отсутствовали.

Время с конца 60-х годов до первой половины 80-х годов можно охарактеризовать как первый этап экологической политики. В ее основу был положен постоянный экологический контроль, механизмы которого стали активно создаваться в 70-е годы. Экологическая политика строилась на унифицированном комплексном подходе к организации природоохранного механизма, хотя в различных странах сохранялись и определенные различия. В этом отношении эксперты выделяют две группы стран:

1) США и Канада;

2) западноевропейские страны и Япония[3].

Экологическая политика на первом этапе в основном пользовалась административно-законодательными рычагами. В странах принималось соответствующее законодательство, в рамках которого создавались определенные экологические нормативы. В обеих группах стран охрана окружающей среды по этим нормативам проводится на нескольких уровнях управления: общегосударственном (федеральном), региональном (штатном, земельном, префектурном и т.д.) и местном.

Первые государственные учреждения по охране окружающей среды министерского уровня были образованы в Швеции в 1969 году, в США, Канаде, Великобритании — в 1970 году, в Японии — в 1971 году. В середине 70-х годов более чем в 50 странах мира были учреждены специализированные природоохранные ведомства, а в настоящее время они созданы уже более чем в 100 странах.

Главной задачей всех государственных структур была организация экологической экспертизы на основе природоохранного законодательства. Обычно в странах принимался общий закон об охране окружающей среды, провозглашавший принципы экологической политики, и разрабатывалось специальное законодательство по охране земель, вод, атмосферного воздуха, лесов, животного и растительного мира и т.д. Действующая тогда концепция экологической политики принимала во внимание преимущественно показатели предельно допустимых концентраций (ПДК) и сбросов (ПДС). Итог проведенной по таким принципам экологической экспертизы трактовался однозначно: разрешено — значит вполне безопасно.

Также обнаружились интересные явления. Так, например, в США в 80-е годы возникла определенная особенность в структуре природоохранного финансирования, когда стало очевидно, что при достигнутом уровне снижения концентрации загрязняющих веществ, регулируемых природоохранными нормативами, дальнейшее их снижение экономически не совсем выгодно. Каждый последующий процент снижения загрязнения требует многократного увеличения расходов. К тому же появились новые проблемы, связанные с обнаруженными во всех геосферах токсичными веществами, которые могут обладать мутагенными и канцерогенными свойствами долговременного и кумулятивного характера. Экологическая стратегия США вступает в новый этап, ее целью становится борьба не с загрязнениями как таковыми, а с его источниками, то есть акцент переносится на меры, предупреждающие возникновение загрязнения.

В других странах тоже намечаются аналогичные подходы. Со второй половины 80-х годов начинается второй этап природоохранной политики. В отличие от первого он труднее поддается обобщающим характеристикам, ибо в различных странах на первый план выходят разные направления экологического контроля. Но ясно одно, что прежняя концепция экологической безопасности, оформляемая экологической экспертизой, которая принимала во внимание только показатели предельно допустимых концентраций, должна уступить место концепции экологического риска. Согласно последней, принятие оптимального, с точки зрения охраны природы, решения означает экономически и социально обоснованное сведение к минимуму отрицательного воздействия проектируемого объекта на экологическую систему, включая человека. При этом полностью устранить такое влияние практически невозможно, за исключением случая, когда риск слишком велик, когда он перевешивает экономические и социальные выгоды, связанные с сооружением хозяйственного объекта. В таком случае проект отменяется. В настоящее время концепция экологического риска по праву претендует на то, чтобы стать теоретической основой новой природоохранной политики.

Только административными методами вряд ли можно претворить в жизнь эту концепцию. На втором этапе экологической политики все чаще используются экономические методы, опирающиеся на традиционный рыночный механизм. Это органично вписывается в неоконсервативную политику и в то же время является ее следствием. В экономической сфере неоконсервативная политика опирается на неоклассические теории. Неоконсервативная экономическая доктрина, обосновывая саморегулирующийся потенциал рынка, прямым методам государственного регулирования предпочитает косвенные, административным методам — экономические. Сейчас формируется новое направление государственного вмешательства в хозяйственные процессы — экологическое регулирование. Оно представляет собой претворение в жизнь законодательно оформленных программ повышения качества среды обитания. Важную роль в этом процессе сыграла конференция Рио-92, на которой был заострен вопрос о необходимости перехода человечества на новую модель развития и оформлены некоторые элементы этой стратегии.

На втором этапе экологической политики, несмотря на чисто внешнюю эффективность рыночных механизмов, ужесточаются требования природоохранного законодательства. Переход к стратегии “предотвращения ущерба” вместо “ликвидации загрязнения” сопровождается значительным ростом затрат на цели охраны окружающей среды как частного, так и государственного секторов экономики развитых западных стран.

Сегодня, в период глобального социально-экологического кризиса, экологическая политика становится одним из ведущих направлений деятельности государств, важнейшей их заботой. Система политических, законодательных, исполнительных, судебных мероприятий, проводимых в рамках экологической политики, должна способствовать приоритетному решению проблем окружающей природной среды. Трудная и неблагодарная задача — попытаться выстроить в иерархический ряд направления государственной политики. Нет второстепенных сфер в жизни человека и общества. Но тем не менее бесспорно, что экологическая политика в плане стратегических ориентиров должна быть определяющей, ведущей. Таков императив ХХ века.

Конференция Рио-92 в своем главном документе “Повестке дня на XXI век” определила, что правительствам при необходимости следует принять в сотрудничестве с международными организациями национальную стратегию устойчивого развития, что потребует разработки национальных программ, планов и политики. Конференция обратила внимание на главные моменты, зафиксированные в соответствующих документах. Отметим лишь два из них:

1) учет вопросов окружающей среды и развития на уровнях политики, планирования и управления;

2) создание эффективной правовой и нормативной структуры.

Разработав и утвердив принципы экологической политики, необходимо оформлять их в строгий юридический язык законов. Один из принципов Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию гласит: “Государства принимают эффективные законы по окружающей среде, разрабатывают национальные законы, касающиеся ответственности и компенсации жертвам загрязнения и другого экологического ущерба. В пределах своей юрисдикции государства оценивают экологические последствия предполагаемых действий, которые могут иметь значительные отрицательные последствия”[4].

2. Охрана окружающей среды в странах с высокоразвитой рыночной экономикой (на пример Японии)

2.1 Перемена отношения к проблемам экологии

Переломным в охране окружающей среды в капиталистических странах принято считать рубеж 70-х годов. Именно тогда надвигавшийся мировой экономический и топливно-энергетический кризис обнажил гибельность для цивилизации прежнего потребительского отношения к экологии. Практически полностью исчерпал себя прежний индустриальный экстенсивный, экономический рост с возрастающим потреблением природных ресурсов, одновременно очередная волна НТП предоставила человечеству возможность перейти к качественно новому типу экономического развития в условиях кардинально более высоких требований к состоянию окружающей среды.

В 70-е годы произошло изменение в понимании содержания окружающей среды и ее значимости для общества. Разрозненные выступления групп населения против виновников промышленного загрязнения сменило массовое общественное движение "зеленых". В сознание населения активно проникло понимание того, что нормальное состояние окружающей среды - это не просто борьба с загрязнением, а важнейшая цепь позитивной человеческой деятельности. Человеческая жизнь не может считаться нормальной, если в ней отсутствует экологическая комфортность, благоустроенность окружающей среды. Население все более определенно высказывает нежелание оплачивать свое материальное благосостояние тем или иным видом экологического ущерба.

Под воздействием острых кризисных явлений в 70-е годы в Японии, как и в других ведущих капиталистических странах, сложилась устойчивая государственная экологическая политика. На смену отдельных, нередко разрозненных мер государства по борьбе с: загрязнениями пришла комплексная многоцелевая система действий, объединенных единой концепцией, которая получила всестороннее организационное и правовое оформление.

К началу 70-х годов в Японии уже были приняты основные законодательные акты по охране окружающей среды. Аналогичный процесс законотворчества охватил тогда практически все развитые капиталистические страны. Объектами законов стали, с одной стороны, основные элементы окружающей среды - воздух, вола, почва, а с другой - наиболее распространенные виды промышленных и прочих отходов, вызывающих загрязнение.