Экологическая политика высокоразвитого государства на примере Японии

Организационная структура охраны среды в Японии следующая: Управление по окружающей среде, местные государственные природоохранные органы, а также структуры управления, созданные в промышленных компаниях в соответствии с Законом об управляющих в области охраны среды 1973 г. Заметим, что численность таких управляющих на предприятиях страны в 1937 г. составила 20,6 тыс. человек. В Японии действует также экологическая полиция.

Организационная структура охраны окружающей среды Японии имеет много аналогий с природоохранной структурой в большинстве развитых стран. В рамках этой структуры осуществляется разработка и реализация целевых комплексных программ регулирования природопользования; предупреждение нежелательных экологических последствий хозяйственной деятельности; организация НИОКР; содействие в подготовке специалистов; информационное обеспечение; международное сотрудничество в области охраны среды[5].

В задачи органов охраны окружающей среды входит также тесное сотрудничество с государственными органами защиты от стихийных бедствий. В Японии в них входят - центральный совет защиты от бедствий, Управление национальной территории при премьер-министре. Советы защиты от бедствий в префектурах.

Японии раньше других стран (в 1973 г.) приняла Закон об экспертизе новых химических веществ. С 1988 г. действует и Закон об общей экологической экспертизе.

Резкое обострение проблем загрязнения среды в Японии первоначально выдвинуло на передний план требования о необходимости, во-первых, расширить и ужесточить нормативную основу регулирования, во-вторых, финансовые и прочие расходы за загрязнение возложить полностью на фирмы-загрязнители. Такие фирмы и фирмы, обеспечивающие экологически чистое производство, должны были быть поставлены в равные экономические условия через систему штрафных санкций и дополнительных расходов на обеспечение охраны окружающей среды.

Подобное же отношение к обеспечению охраны окружающей среды существовало и в общественных кругах "зеленой ориентации", которые требовали, чтобы промышленные компании несли основное бремя расходов – слишком очевидна была их негативная роль в ухудшении экологической обстановки в стране.

Считалось, что перенесение издержек, связанных с охраной и восстановлением среды, на цены продукции может стать частью механизма включения экологических издержек в структуру рынка. Широкому использованию такого подхода к охране среды прямо способствовал закон 1970 г. о контроле за отходами, установивший ответственность фирмы за обезвреживание собственных отходов. Практически все такие расходы стали вменяться в обязанность фирмам-загрязнителям. НИОКР по экологически чистым технологиям, очистные сооружения, наконец, затраты на экологическую экспертизу почти полностью перекладывались на бюджеты таких фирм. Характерно, что только затраты на экспертизу увеличивали стоимость хозяйственных проектов в среднем на 1-2%.

Однако эта, казалось бы, очевидная часть концепции охраны окружающей среды быстро показала свою несостоятельность. Предприятия-загрязнители оказывались на грани финансового краха из-за непосильных экологических расходов[6].

2.2 Переход к гибкой экономической политике

Естественной реакцией на неудачи с реализацией концепции поиск путей перехода к гибкой политике, сочетающей в себе административные экономические методы государственного регулирования с постоянно возрастающими государственными расходами, различными каналами государственной помощи, компенсирующей и амортизирующей бремя экологических инвестиций.

Упор в достижении экологических целей был сделан на следующие административные средства воздействия:

- ужесточение стандартов и нормативов на качество продукции и окружающей среды;

- использование экологической экспертизы производственных проектов для контроля за их размещением;

- соглашения, заключаемые местными органами власти о контроле за загрязнением;

- системы арбитража экологических конфликтов;

- природоохранительные программы всех уровней (национальный, региональный, префектурный, муниципальный).

Широкое распространение получило судебное преследование нарушителей, опирающееся на закон об охране воздуха 1958 г. и закон об охране вод 1970 г., предусматривавшими не только административную, но и уголовную ответственность за загрязнение среды.

Аналогичным образом была предусмотрена уголовная ответственность и в других странах. Так, в США имели место случаи, когда общий срок заключения составлял у отдельных подсудимых по судебным делам, относящимся к экологии, более 90 лет, а уровень штрафа - до 100 тыс. долл. Однако в Японии экологические нормативы были наиболее строгими.

Одновременно и в Японии, и во многих других странах расширилась сеть служб контроля за выполнением нормативов, особенно по таким веществам, как окись углерода, взвеси, окислы серы, окислы азота, углеводы и оксиданты, соединения хлора и биологически активных веществ. За 70-е годы в Японии деятельность таких служб распространилась практически на всю территорию страны; особое внимание уделялось состоянию экологии городов. водоемов, а также морского побережья.

Государство приступило к развертыванию различных экологических исследований и НИОКР в области природопользования. Государственное финансирование охватило такие проблемы, как обоснование и совершенствование нормативной базы параметров окружающей среды, восстановление возобновляемых природных ресурсов, уничтожение наиболее опасных промышленных отходов (в первую очередь, радиоактивных), разработка наиболее эффективных методов экологического наблюдения.

Помимо появления возможностей кардинального повышения оперативного характера экспертизы, её обоснованности произошло ещё и снижение удельных затрат на её проведение, хотя масштабы её использования расширились. Благодаря поддержке государства экспертиза распространилась практически на все объекты, оказывающие сколько-нибудь значительное воздействие на среду.

Затраты на проведение экологической экспертизы только строительными компаниями выросли к концу 80-х годов до 17,4 млрд. йен. Наибольший рост наблюдался б 1985 г. и составил 67,8%. Внутренний рынок Японии по экологической экспертизе в 1990 г. составлял 40 - 50 млрд. йен.

Государство постепенно утверждало принцип компенсационности за причиняемый ущерб экологии, сочетающийся со стимулированием перехода предприятий на экологически чистые технологии. Понимая, что достижение экологически чистого производства требует кредитных средств и времени, государство шло на такие меры как например, поэтапное повышение экологических нормативов для предприятий, а также "свободный" выбор предприятиями метолов контроля загрязнения.

Вместо дорогостоящего тотального контроля своих отходов предприятиям разрешалось концентрировать деятельность на наиболее характерных для его производства загрязняющих веществах. Предполагалось, что сэкономленные при таком контроле средства будут направляться на внедрение новых технологий. Наибольшее распространение метод "свободного" выбора контроля получил в США.

В качестве полуадминистративных, полуэкономических мер воздействия государства на предприятия-загрязнители в практику охраны окружающей среды в Японии была введена такая мера, как система экологических платежей. Платежи взыскивались в качестве дополнительных налогов с. потребителей ресурсов или предприятий-загрязнителей на покрытие расходов по административным природоохранительным программам.

После принятия японским правительством в 1973 г. решения о выплате компенсаций населению, проживающему в районах с высокой степенью загрязнения воздуха (41 район), по стране был установлен налог на основные источники выбросов серы - промышленные предприятия и автомобильный транспорт для покрытия компенсационных выплат населению и других статей расходов здравоохранительной программы.

Проведение природоохранных мер в уголках дикой природы и национальных парках сопровождалось получением платежей с ее посетителей в размерах сумм, компенсирующих основные затраты. Для этом применялись такие меры, как выплаты компенсаций владельцам участков в национальных парках за неиспользование их в хозяйственных целях[7].

Распространение получила практика покупки местными природоохранными организациями и местными органами власти отдельных участков дикой природы, где планировалось сооружение того или иного хозяйственного проекта. В 1983 г. на покупку городских участков под у устройство зеленых зон было истрачено 1 трлн. йен. В связи с реализацией программы "возрождения городов" был повышен налог на покупку сельскохозяйственных земель в окрестностях городов под жилищное и промышленное строительство. Здесь уместно вспомнить, что в 60-е годы в Японии вводился налог, ускоряющий продажу сельскохозяйственных земель под промышленное строительство.

Поставив задачу догнать развитые страны по обеспеченности территории современными инфраструктурными сооружениями, Япония в конце 70-х годов приступила к реализации дорогостоящих программ водоочистки. За 1979 - 2000 гг. предполагалось истратить 40-160 трлн. иен на строительство водоочистных систем. Для покрытия инвестиций частично использовались платежи с населения, которые составили около 1,6% от общей стоимости работ. Система платежей с потребителей данного вида услуг действовала только в 1933 г. в 349 городах. Кроме того местные органы власти получали на эту программу платежи с предприятий черной металлургии и энергетики в виде налога на загрязнение в размере 20,4 млрд. йен. К названному типу платежей тесно примыкают надбавки к налогам на виды деятельности или виды товаров, представляющих повышенную опасность для окружающей среды.

В государственном регулировании охраны окружающей среды Японии государственные стимулирующие субсидии и льготы играют намного большую роль, чем косвенное налогообложение.

Для предприятий, устанавливающих экологичное оборудование и современные очистные сооружения, основными прямыми формами льгот служат сниженные ставки налогов с центральных и местных бюджетов, а также предоставление прав на ускорение амортизации. Доля такой помощи государства составляет в Японии около 2,6% от капитальных вложений в охрану среды, что в целом ниже, чем в большинстве других развитых капиталистических: стран (Норвегия - 14%, ФРГ - 9, Швеция - 5, США -4,5%). Однако в Японии очень сильно развита косвенная поддержка государством мероприятий по охране окружающей среды, в частности, через целевые низкопроцентные займы, а также через снижение нормативов по загрязняющим веществам. Так, ранее упомянутое снижение стандартов на окислы азота 19 7 8 г. Принесло металлургическим, химическим и автомобильным компаниям Японии 388 млрд. иен прибыли. С учетом косвенной поддержки общие объемы государственной помощи фирмам в охрану природы достигают, по некоторым оценкам, 30% капиталовложений в охрану Среды[8].

3. Новые направления экологической политики в Японии

3.1 Государственное программирование экологической политики

Обобщающей формой регулирования мероприятий по охране среды, опирающейся на все перечисленные выше формы, служит государственное программирование. В Японии действуют региональные экологические программы для 25% территории страны. Характерно, что по многим из них цели и размеры субсидий определяются в центральных органах. Только в начале 80-х годов стоимость наиболее крупной из таких программ (для Токио, Осака и других основных агломераций) составляла 8,5 млрд. йен. В районы приоритетного контроля, утвержденные правительством, попадает основная часть кредитов промышленным компаниям и муниципалитетам .

В 30-х - начале 90-х гг. экологическое планирование и управление все больше смещалось от Центра к территориальному управлению. Финансирование программ также в значительной степени перешло в компетенцию местного государственного управления. Впрочем, это общая тенденция для всех направлений государственного планирования и регулирования большинства капиталистических стран 80-х годов.

Экологические программы создаются во всех населенных пунктах, даже небольших. Главным содержанием таких программ являются комплексы мер совершенствования контроля за соблюдением нормативов охраны среды и детализация нормативов для местных условий. Кроме того, программы содержат перечни наиболее актуальных экологических целей, учитывающих перспективы социально-зкономического развития территории. Так, по прогнозам, к 2000 г. в Токийской экономической зоне загрязнение воздуха может возрасти на 40-60%, и поэтому уже сейчас создается комплексная программа противодействия данному негативному явлению.

Экологические аспекты занимают существенное место в территориальном планировании. Проблемы урбанизации, транспортной и инфраструктуры и, самое главное, размещения производительных сил неотделимы в настоящее время от экологии территории. Поэтому почти каждая территориальная программа включает в себя элементы прогнозирования развития с учетом особенностей рельефа, ветрового режима, состояния вод в качестве ограничителей для расширения производства и нового жилищного строительства. Уже более 20 лет Япония осуществляет целевые мероприятия по разгрузке основных агломераций.

В региональных программах развития все большую роль играют оценки экологической продуктивности. Такие оценки разрабатываются Министерством сельского и лесного хозяйства. В целом по Японии: леса производят экологические услуги на сумму 24 трлн. иен, а аграрные экосистемы - 12,1 трлн. иен. Их традиционная продукция составляет соответственно 10,2 трлн. и 1,6 трлн. иен в год.

Ведётся разработка моделей эколого-экономического развития регионов. К концу 30-х годов такие модели уже были созданы для районов Внутреннего моря и Токийской зоны.

Центральное планирование развития страны включает глобальные вопросы экологии: во-первых, воздействие экологических факторов на экономический рост и структуру экономики и, во-вторых, участие в международном экологическом сотрудничестве. Известно, что экологическая ситуация может воздействовать на экономику двояко - сдерживая и стимулируя ее развитие. В планировании учитываются последствия, например, повышения конкурентоспособности японской продукции на мировом рынке вследствие повышения ее экологичности. Этот фактор уже сыграл в 80-е гг. позитивную роль в расширении экспорта Японией автомобилей и в конечном счете в улучшении общих экономических показателей развития страны.