1.4 Использование зарубежного
опыта в регулировании бюджета Российской
Федерации
Бюджетное
устройство и регулирование в
различных странах обусловливаются
историческими, культурными, социально-экономическими
и политическими факторами, сложившимся
распределением полномочий, как
между высшими органами государственной
власти, так и между центральными
и местными органами [2, c. 74].
Как
закреплено в части первой
статьи 131 Конституции Испании: «Государство
посредством издания закона может
планировать общую экономическую
деятельность в целях удовлетворения
коллективных потребностей, выравнивания
и гармонизации регионального
и секторального развития и
стимулирования роста доходов
и богатства, а также их наиболее
справедливого распределения».
Задача
по обеспечению гармонизации
личных и коллективных интересов,
региональных и общественных, по
созданию благоприятных условий
для экономического развития
стоит перед любым современным
государством, но решается она
по-разному.
В большинстве
стран компетенция парламента
в бюджетной сфере сводится
к следующему: утверждению бюджета,
разработанного правительством, контроль
за его исполнением и обсуждение правительственного
отчета о его исполнении. Так, согласно
Основному закону Японии: «Право распоряжаться
государственными финансами осуществляется
на основе решения Парламента», введение
новых и изменение существующих налогов
может производиться только на основании
закона или при соблюдении условий, предписанных
законом; для покрытия непредвиденного
бюджетного дефицита решением парламента
может быть образован резервный фонд,
ответственность за расходование которого
возлагается на Кабинет.
В Германии
Парламент (орган законодательной
власти) обсуждает проект бюджета,
принимает бюджет, а также
утверждает с учетом замечаний
федеральной счетной палаты ежегодный
правительственный отчет об исполнении
бюджета, представляемый федеральным
министерством финансов.
Федеральное
министерство финансов Германии
отвечает за реализацию консолидированного
государственного бюджета, который
включает бюджет федерации с
ее специализированными внебюджетными
фондами, бюджеты федеральных
земель и общин. На него возложена
задача контролировать ход исполнения
государственного бюджета, вмешиваясь
при необходимости, например путем секвестрования.
Государственный бюджет Великобритании
состоит из двух частей: Консолидированный
фонд и Национальный фонд займов. Основная
часть ресурсов государственного бюджета
проходит по Консолидированному фонду,
который представляет собой счет
текущих поступлений средств
и их расходования. Национальный фонд
займов представляет собой бюджет капиталовложений.
Превышение доходов над расходами
Консолидированного фонда зачисляется
в доходную часть Национального
фонда займов. Если же в Консолидированном
фонде имеется дефицит, то он покрывается
ссудой из Национального фонда займов,
на эту сумму Правительство увеличивает
государственный долг.
Консолидированный
фонд - специальный счет Министерства
финансов Великобритании в Банке
Англии. Средства с данного счета
могут выделяться только с
разрешения Парламента и под
контролем специального должностного
лица Палаты общин - Контролера
(генерального аудитора), или как
его еще именуют - Генерального
контролера.
Любое
перечисление средств из указанного
фонда без разрешения Парламента
рассматривается как незаконное,
а выделенные средства подлежат
возврату.
Бюджетная
система Великобритании включает
два основных звена: государственный
бюджет, через который перераспределяется
около половины национального
дохода государства и местные
бюджеты, которые формально обособлены.
Поэтому бюджетный процесс в центральных
и местных органах власти имеет свою специфику.
Ежегодно
в Великобритании принимаются
два основных финансовых закона,
регулирующих отношения в бюджетной
сфере: закон об ассигнованиях,
предметом которого являются
государственные расходы, а также
закон о финансах, в котором
закрепляются государственные доходы
и их источники.
Бюджетные
полномочия шведского парламента
Риксдага определяются основным
конституционным документом - Формой
правления 1974 года. Девятая глава
«Финансовая власть» закрепляет
бюджетно-финансовый статус шведского
представительского органа.
Финансирование
деятельности государственных органов
и учреждений в Швеции осуществляется
на основе так называемых «рамочных»
ассигнований. Прежнее детальное
регулирование использования ими
финансовых ресурсов постепенно
заменено более широкой свободой
действий в финансовой сфере,
но с учетом ответственности
организации за результаты своей
деятельности. Также финансируемым
органам предоставлена как возможность
получения бюджетных кредитов, так
и право переноса неиспользованных
ассигнований на следующий период
Поттер Б., Даймонд Д. Общие принципы
управления государственными расходами.
Таким
образом, с одной стороны, определяются
границы свободной финансовой
деятельности организаций, а с
другой, обеспечивается эффективность
управленческого механизма [1, c. 93].
В регламентационных
актах и специализированных директивах
конкретным учреждениям правительство
уточняет цели и критерии их
деятельности, равно как и требования
к представлению учреждениями
информации о своей деятельности
Танци В. Управление государственными
расходами: опыт ряда стран ОЭСР и уроки
для Италии.
Изучение
мирового опыта свидетельствует
о значимости использования местных
бюджетов в качестве экономического
метода регулирования, способа решения
социально-экономических задач. Местные
бюджеты являются более динамичными, они
образуют постоянно развивающуюся систему,
преобразующуюся с учетом специфики региона
и экономической ситуации. Во Франции
и Великобритании удельный вес местных
финансов в общих финансовых ресурсах
государства составляет более 30 процентов,
в США, Германии, Японии - 50-60 процентов.
Исследование
тенденций эволюции бюджетных
систем разных стран показывает,
что с более широким внедрением
рыночных механизмов, доля централизованного
государственного бюджета сокращается,
а бюджетов низовых звеньев
возрастает.
Наряду
с программно-целевым методом
регулирования за рубежом широко
применяется такой метод, как
бюджетирование, ориентированное на результат.
Ориентированное
на результат бюджетирование
во многом схоже с программно-целевым
методом и, в частности, с
целевыми программами, так как
в его основе лежит установление
количественно измеряемых целей
и средств, необходимых для
их достижения. Однако в отличие
от целевых программ бюджетирование,
ориентированное на результат,
не требует создания специальных
структур в виде дирекций, межведомственных
комиссий или некоммерческих
организаций и может применяться
на уровне линейных министерств
и ведомств. Бюджеты этих министерств
принимают форму программ, имеющих конкретные
измеримые цели и соответствующие ресурсы.
Этот
подход к финансированию государственных
услуг начал формироваться во
второй половине 1980-х годов и
закрепился в практике таких
государств, как Великобритания, Австралия,
Новая Зеландия, США и некоторые
другие [1, c. 93].
Вот,
например, как сформулированы цели
судебной системы Великобритании
в Her Majesty's Treasury Spending Review 2006:
«Правительство
обязуется к 2009 году улучшить
отправление правосудия в сфере
уголовного права следующим образом:
- повысить
как минимум на 5 процентов
долю потерпевших и свидетелей,
которые считают отношение, проявленное
к ним представителями судебной
власти, «достаточно удовлетворительным
или в высшей степени удовлетворительным»;
- усилить
доверие общества, в том числе
этнических меньшинств, к системе
правосудия;
- сократить
время с момента ареста
до момента вынесения приговора
(либо закрытия дела по другим
причинам):
- обеспечить
рассмотрение 80 процентов всех
дел по преступлениям несовершеннолетних
в пределах установленных сроков
и др.
Несмотря
на очевидные преимущества ориентированного
на результат бюджетирования, такие как,
внимание к качеству услуг, предоставляемых
государством, нацеленность на эффективное
расходование средств, возможность реализовывать
многолетние программы в рамках линейных
министерств, он имеет и свои недостатки.
Во-первых,
он предполагает применение метода
«издержки-выгоды», который в
России при оценке государственных
программ еще не применяется.
Следовательно, потребуются определенные
средства и время на обучение
работников. С помощью метода
«издержки-выгоды» сравниваются
альтернативные варианты достижения
одной и той же цели и выбирается
та программа, у которой выгоды от предпринятых
действий превосходят издержки, связанные
с их осуществлением.
Во-вторых,
желаемый результат может зависеть
не только от усилий, предпринимаемых
отдельным министерством, ведомством
или другими государственными
агентствами. Поэтому изолировать
и идентифицировать вклад государственной
программы в тот или иной
результат бывает довольно сложно.
В-третьих,
лица, принимающие решения, с трудом
договариваются о приоритетности
целей, которая необходима при
переходе к ориентированному на
результат бюджетированию. Невозможность
согласовать приоритеты программы затрудняет
оценку расходных потребностей и измерение
достигнутых результатов в соответствии
с заданными параметрами.
И, наконец,
в-четвертых, опыт показал, что
преждевременные попытки введения
ориентированного на результат
бюджетирования в странах с
переходной экономикой привели
к тому, что реальным результатом
нововведения стало не повышение
эффективности государственных
расходов, а рост коррупции.
2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ
ПОЛИТИКИ НА ПЕРСПЕКТИВУ
Всего за три года значительный
профицит сменится практически сбалансированным
бюджетом. Период 2008—2010 гг. в России с
макроэкономической точки зрения во многих
отношениях обещает стать переломным.
Он будет характеризоваться как изменением
объективных условий развития российской
экономики, так и поворотом в характере
политики правительства.
Во-первых, как ожидается,
быстрый рост цен на мировых рынках
сырья сменится их снижением. Цены на
нефть по прогнозам, снизятся до 50 дол./бар.
к 2010 г.
Во-вторых, отставание добычи
и экспорта углеводородов от роста
российской экономики примет хронический
характер.
Несмотря на это, взрывное
расширение притока иностранного капитала
вызовет дальнейшее реальное укрепление
рубля, сокращающее удельный вес
экспортно-ориентированных отраслей
в ВВП. В итоге размеры нефтегазового
комплекса, включая добычу, переработку
и транспортировку, стабилизируются на
уровне 210—220 млрд. дол., а его доля в ВВП
будет быстро падать: с 23% в 2006 г. До 13% в
2010 г. Соответственно, расчетная величина
природной ренты в нефтегазовом секторе
сократится почти вдвое — с 19,1% ВВП в 2006
г. до 10,6% ВВП в 2010 г., как и изъятие нефтегазовой
ренты в бюджетную систему[5, c. 93].
Резкое сокращение удельного
веса нефтегазового комплекса повлечет
за собой значительное падение суммарных
бюджетных доходов. Это объясняется
проведенным в ходе налоговой
реформы перераспределением налоговой
нагрузки, которая в итоге оказалась
в нефтяном секторе более чем
вдвое, а в газовом секторе
— в полтора раза выше, чем
в остальной экономике.
Сокращение нефтегазовых
поступлений не может быть компенсировано
за счет других источников, так что
суммарные доходы федерального и
расширенного бюджета в 2008—2010 гг. снизятся
на 5,4% ВВП.
Драматическое падение нефтегазовых
доходов бюджета будет сопровождаться
противоречивыми изменениями в
управлении ими.
Преобразование стабилизационного
фонда в резервный фонд и фонд
будущих поколений в 2008 г. означает
переход к значительно более
жестким бюджетным правилам. В
особом режиме теперь будут управляться
не два основных нефтяных налога (НДПИ
и экспортные пошлины на сырую
нефть), а все пять основных нефтегазовых
налогов, кроме налога на прибыль. Кроме
того, изменится принцип разделения
нефтегазовых доходов на расходуемые
и сберегаемые. До сих пор сберегались
дополнительные (по сравнению с базовой
ценой на нефть) поступления двух основных
налогов. Величина расходуемых средств
менялась при этом в зависимости от цен
на нефть и газ. По новым правилам величина
расходуемых средств, называемая «нефтегазовым
трансфертом», фиксируется в размере 3,7%
от ВВП и не будет зависеть от цен на углеводороды.
В целом реформа стабилизационного фонда
представляет собой переход от краткосрочного
частичного сглаживания использования
нефтегазовых доходов к их полному долгосрочному
сглаживанию. Вместе с тем на переходный
период в 2008—2010 гг. нефтегазовый трансферт
будет превосходить как установленные
стандартные размеры, так и расчетную
величину за предыдущие годы.