Правовое обеспечение функционирования особых экономических зон в РФ

     Зоны  свободной торговли (ЗСТ). Также широко распространены в мире. Такие зоны представляют собой ограниченные участки территории страны, в пределах которых установлен льготный по сравнению с общим режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической, деятельности.

     К числу простейших ЗСТ можно отнести  специальные магазины «дьюти фри» в  крупных международных аэропортах. С точки зрения режима они рассматриваются как находящиеся за пределами государственных границ. К ЗСТ относятся также и традиционные свободные гавани (порты) со льготным торговым режимом.

     Промышленно-производственные зоны

     Промышленно-производственные зоны создаются на территории со специальным таможенным режимом, где производится экспортная или импортозамещающая продукция. Эти зоны пользуются существенными налоговыми и финансовыми льготами.

     Технико-внедренческие  зоны

     Технико-внедренческие  зоны образуются стихийно (США) или  создаются специально с государственной  поддержкой вокруг крупных научных центров (Япония, Китай). В них концентрируются национальные и зарубежные исследовательские, проектные, научно-производственные фирмы, пользующиеся единой системой налоговых и финансовых льгот.

     Сервисные зоны

     Сервисные   зоны   представляют собой территории с льготным режимом предпринимательской деятельности для фирм и организаций, оказывающих различные финансово-экономические, страховые и иные услуги.

     К числу сервисных зон относятся оффшорные зоны (ОЗ) и налоговые гавани (НГ). ОЗ и НГ привлекают предпринимателей благоприятным валютно-финансовым, фискальным режимом, высоким уровнем банковской и коммерческой секретности, лояльностью государственного регулирования.

     Следует также особо выделить российские игорные зоны, где осуществляется любая игорная деятельность (казино, залы игровых автоматов и т.д.), за исключением букмекерских контор и тотализаторов. С 1 июля 2009 года подобная деятельность может осуществляться только в данных зонах, которых на сегодняшний день создано четыре.

2. ПОРЯДОК ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН

2.1. Порядок создания ОЭЗ

     На отношения, связанные с функционированием ОЭЗ на территории РФ, распространяются только нормы Федерального закона № 116-ФЗ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты, прежде всего Министерства экономического развития РФ.

     В соответствии с законодательством  ОЭЗ создаются по решению Правительства РФ и оформляются постановлением Правительства РФ. Особая экономическая зона создается на 20 лет. Срок существования ОЭЗ продлению не подлежит. (п.6 ст.6 Федерального закона N116-ФЗ).

     Высший  исполнительный орган государственной  власти субъекта РФ совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство РФ заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. Порядок оформления и подачи заявки на создание ОЭЗ, в том числе перечень документов, прилагающихся к заявке, определяется Правительством РФ.

     Затем в течение 30 дней с даты принятия Правительством РФ решения о создании особой экономической зоны Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается ОЭЗ, заключают соглашение о создании особой экономической зоны, в котором устанавливаются:

     1) объем и сроки финансирования  создания инженерной, транспортной  и социальной инфраструктур особой  экономической зоны за счет  средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местного бюджета;

     2) план обустройства и соответствующего  материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории;

     7) обязательства органов государственной  власти субъекта РФ по предоставлению налоговых льгот резидентам особой экономической зоны;

     8) порядок формирования наблюдательного  совета ОЭЗ и некоторые другие условия (п.1-4 ст.6 Федерального закона N116-ФЗ).

     Решение о создании ОЭЗ может приниматься  как на основе проведения конкурса по отбору заявок регионов, претендующих на получение статуса ОЭЗ, так  и без его проведения. Так, например, согласно Постановлению Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 833 "О создании туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея"¹⁰ на территории ряда регионов были созданы туристско-рекреационные ОЭЗ без проведения конкурса по отбору заявок.

     Следует сказать, что принятие решения о  создании ОЭЗ на территории того или  иного региона не должно происходить  по политическим мотивам, а основываться только на критериях готовности территории региона для обеспечения поступательного развития зоны. Поэтому необходимо на стадии рассмотрения заявок субъектов федерации не только проводить анализ представленных документов, но и осуществлять фактическую проверку в регионе, для чего должны быть созданы специальные федеральные комиссии.

     Существующую модель создания ОЭЗ на территории России необходимо дополнить возможностью включения в данный процесс органов законодательной власти посредством принятия федеральных программ развития особых экономических зон (ежегодно корректируемых) на основе предложений о создании зон, поступивших от субъектов Федерации, предварительно согласованных с соответствующими органами местного самоуправления. Это позволит не только повысить качество отбора регионов, претендующих на приобретение статуса ОЭЗ, но и установить общую концепцию их развития¹¹.

     В судебной практике РФ был случай, когда  принятый субъектом РФ – Владимирской областью – закон об особых зонах  противоречил федеральному законодательству, вследствие чего он был признан недействительным¹².

     Речь  идет о Законе Владимирской области  "О зонах регулируемого развития" от 11 января 2006 г. № 1-ОЗ (далее – Закон № 1-ОЗ), который был официально опубликован в газете "Владимирские Ведомости".

     Прокурор  Владимирской  области  обратился  в суд с заявлением о признании указанного Закона противоречащим федеральному законодательству и  не действующим со дня вступления судебного решения в законную силу.

     Свое  требование обосновал тем, что обжалуемый им нормативный правовой акт, определяя создание, функционирование и ликвидацию зон  регулируемого  развития  на  территории  Владимирской области, фактически  устанавливает особые правила поведения хозяйствующих субъектов в вопросах предпринимательской деятельности, что относится к исключительной компетенции органов государственной власти РФ.

     Решением  Владимирского  областного  суда  от 20 апреля 2007 г. заявленное  прокурором области требование о признании недействующим Закона  № 1-ОЗ было удовлетворено, и суд  признал указанный  Закон не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

     Не  согласившись с решением суда, администрация и Законодательное Собрание Владимирской области обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением об отмене вынесенного судом решения, утверждая, что выводы суда, положенные в его обоснование, не соответствуют установленным обстоятельствам и сделаны в силу ошибочного понимания и применения положений действующего гражданского, налогового, бюджетного законодательства.

     Проанализировав положения оспариваемого Закона, суд указал, что им урегулированы не только отношения между   субъектами   предпринимательской  деятельности  и  органами государственной  власти  по  процедуре  создания  зон регулируемого развития,  но  и  формы  государственной поддержки, предоставляемой как администрации зоны, так и ее участникам. Предусмотрена обязанность органов государственной власти Владимирской области гарантировать стабильность прав участников зон регулируемого развития и невозможность ухудшения условий их деятельности на протяжении срока действия данной зоны.

     В соответствии с п.1 ст.1 Федерального закона "Об общих  принципах  организации  законодательных (представительных) и исполнительных  органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 №184-ФЗ¹³ деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории  РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ.

     Пункт "о" ст.71 Конституции РФ определяет, что гражданское законодательство находится в ведении РФ.

     Таким образом,  Судебная   коллегия согласилась с выводом суда о том, что Закон N 1-ОЗ, регулировавший отношения  в  области  гражданского  законодательства, и, в целом, порядок установления особого режима предпринимательской деятельности, противоречил ст.2 и ст.3 Гражданского кодекса Российской  Федерации¹⁴ (далее – ГК РФ), относящим регулирование предпринимательской деятельности как способа реализации гражданских прав к исключительному ведению РФ, был принят с превышением полномочий, предоставленных законом представительному органу субъекта РФ.

     Кроме того, согласно пункту "н" ст.71Конституции РФ определение исключительной  экономической  зоны  находится в ведении РФ.

     Ст.2 Федерального закона № 116-ФЗ устанавливает, что особая  экономическая зона – определяемая Правительством РФ часть территории РФ, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

     Суд также указал, что понятие "особая  экономическая зона", введенное Федеральным законом, и "зона регулируемого развития", как понятие, установленное оспариваемым Законом области, являются тождественными понятиями.

     В соответствии с  п.1 ст. 6 Федерального закона №116-ФЗ решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта РФ и муниципального образования принимается Правительством РФ  и  оформляется  Постановлением Правительства РФ.

     Исходя  из всего вышеперечисленного, Судебной коллегией был сделан вывод о том,  что  Законодательное  Собрание Владимирской области не вправе было  осуществлять  собственное  правовое  регулирование  в области установления  территорий  с особым, льготным режимом хозяйственной, производственной, инвестиционной деятельности.

     Таким образом, решение  Владимирского  областного  суда от 20.04.2007 было оставлено  без изменения, а кассационные жалобы администрации и Законодательного Собрания Владимирской области – без удовлетворения.

     2.2. Правовое регулирование деятельности ОЭЗ

     Как уже отмечалось выше, основным правовым документом, регулирующим функционирование ОЭЗ, является Федеральный закон № 116-ФЗ. С 1 января 2010 г. в данный закон внесены изменения, касающиеся системы управления ОЭЗ. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от   5 октября 2009 г. № 1107 "Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации"¹⁵ Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами было ликвидировано, а его функции были переданы напрямую Министерству экономического развития РФ. В свою очередь, указанное Министерство получило право передачи части полномочий на места по выбору либо муниципальным властям, либо управляющим компаниям, в том числе ОАО "Особые экономические зоны" и его дочерним предприятиям с возможностью отзыва таких полномочий в случае их неисполнения либо ненадлежащего исполнения. Таким образом, осуществлен переход к двухуровневой системе управления ОЭЗ в целях ее оптимизации. В связи с вышеописанными законодательными изменениями закономерно встает вопрос об их эффективности и рациональности. Анализ сложившейся системы управления ОЭЗ позволяет сделать следующие выводы.

     Во-первых, на законодательном уровне не закреплена система отношений между государственными органами и управляющими компаниями по поводу осуществления ими полномочий по управлению ОЭЗ.