Проблемы формирования современной теоретической концепции местного самоуправления в России и пути их решения

Содержание

 

Введение …………………………………………………………………………...……………3

Глава 1. Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления……...……..5

1.1. Понятие  местного самоуправления…………………...…………………………………..5

1.2. Основные  теории местного самоуправления……………………………...……………12

1.3. Местное  самоуправление и государственная  власть……………………...……………21

Глава 2. Современная концепция местного самоуправления РФ……………...…………..28

2.1. Современное состояние и конституционные основы концепции местного самоуправления в Российской Федерации……………………………...…………………...28

2.2. Концепция реформы местного самоуправления в Ярославской области на 2007 - 2008 годы……………………………...…………………………….……………………………….33

Глава 3.  Проблемы формирования современной теоретической концепции местного самоуправления в России и пути их решения………………….……………...……………39

Заключение ……………………………………...…………………………………………….45

Список использованной литературы ………………………………………………………...47

Приложения…………………………………………………………………………………….49

  
Введение

 

 

Актуальность исследования. Актуальность темы исследования определяется огромной ролью местного самоуправления в экономической и политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического федеративного государства. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Оно дает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Формирование «работающей» системы  местного самоуправления в России и  его правовых основ происходит с  большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. Основные причины этого во многом кроются в отсутствии ясной, продуманной концепции развития местного самоуправления применительно к условиям современной России.

В настоящее время российское законодательство находится в поиске оптимальной  модели местного самоуправления, в  связи с чем пересматривается отношение государства к данному социально-правовому феномену. Важно при этом учитывать происходящие перемены в общественной жизни. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы дипломной работы.

Исследование поставленных в дипломной  работе задач не могло бы быть плодотворным без анализа научного и практического опыта в этой сфере, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных (прикладных) работах по вопросам истории и теории государства и права, зарубежного и отечественного конституционализма, государственного управления, местного самоуправления, муниципального права. Среди них можно назвать труды С.А. Авакьяна, В.И.Васильева, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Л.Е.Лаптевой, В.И.Фадеева и др.

В курсовой  работе объектом является местное самоуправление как важный институт демократического государства.

Предметом исследования является особенности становления и развития российского местного самоуправления.

Цель курсовой работы состоит в исследовании теоретических основ формирования современной концепции местного самоуправления, а также в выявлении проблем закрепления и особенностей реализации этих концептуальных положений в действующем законодательстве о местном самоуправлении.

Эта цель определила конкретные задачи работы:

- определить идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления;

- проанализировать  современную  концепцию местного самоуправления РФ;

- рассмотреть действующую Концепцию реформы местного самоуправления в Ярославской области на 2007 - 2008 годы;

- выявить проблемы формирования современной теоретической концепции местного самоуправления в России и пути их  решения.

В числе источников написания  курсовой работы использовались монографии, научные статьи и обзоры, материалы научных дискуссий, журнальные и газетные публикации, политологические обобщения, иные аналитические материалы по проблематике местного самоуправления.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения.

 

Глава 1. Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления

1.1. Понятие местного самоуправления

Единого, всеобъемлющего понятия "местное самоуправление" не существует. С этим понятием связаны  сложные, комплексные, многообразные  явления, зависящие от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются индивидуальными национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах.

Зародившись в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода, самоуправление существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая в качестве самостоятельного явления общественной жизни, а с определенного периода - как элемент общей организации государственной власти и управления.

В каждом государстве, пока оно окончательно не сложилось, существовали автономные отдельные города и местности, сословные и территориальные  союзы, общины и т.п., которые пользовались почти полной самостоятельностью.

Земские учреждения Ивана IV и земские учреждения второй половины XIX в. общим имеют только название. Самоуправление, существовавшее в условиях эпохи "вечевого уклада", самоуправление средневекового периода, в условиях формирующегося государства, ничего общего ни по существу, ни по форме не имеют с тем, которое возникло в Европе с начала XIX в. и со второй половины XIX столетия применялось в России в форме земских учреждений.

Один из авторов, чьи  исследования имели важное значение для формирования концепции местного самоуправления, немецкий ученый Р. фон Гнейст, анализировавший самоуправление как политическое понятие, пришел к выводу, что неправильно находить самоуправление в деятельности сословных местных союзов, городских и сельских общин. По его мнению, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству. К этому следует добавить: самоуправление как форма самоорганизации, конечно, остается в различных объединениях людей - сословных, профессиональных, политических и т.п. Но именно (и только) местное самоуправление становится структурным звеном организации управления территорией государства и включается в качестве элемента в общую систему публичной власти.

Местное самоуправление всегда носило и носит зависимый  от государства характер, определяемый степенью использования этого института  государством. Оно (государство) приспосабливает  местное самоуправление для наиболее эффективного выполнения своих функций. Однако при этом сохраняется определенная автономия территориальной общины, предоставляя возможность участия граждан в управлении территорией и решении вопросов местного значения.

В таком плане местное  самоуправление может рассматриваться как распределение обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, т.е. как уровень управления.

Данный уровень управления наиболее приближен к населению  и дает ему возможность участия  в управлении местными делами. Отстранение государственных чиновников от решения местных дел, передача управления этими делами либо всему местному сообществу, либо выборным от сообщества обеспечивают наиболее эффективное их решение.

Уже на ранних стадиях  развития местного самоуправления проявляется его неоднозначность, порождающая двойственность его идеалов. Местное самоуправление, с одной стороны, обеспечивает права (и свободы) населения, реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного интереса, в чем проявляются его черты как государственного института.

Местное самоуправление, его сущность и содержание всегда были подвижной материей. На его  изменение и развитие влияло множество  экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов. Отсутствие единого представления о местном самоуправлении дополнялось постоянно меняющимся его функциональным предназначением, предопределяемым верховенством государственно-правовых или общественно-политических ценностей.

Общеизвестно, что формирование централизованного государства  было связано со сосредоточением  функций публичной власти в центре. Общины, теряя функции публичной  власти, превращались в подконтрольные государству территориальные образования, сохраняли по воле государства (часто вынужденного характера) определенные элементы автономии, в дальнейшем выступая как институты государственной децентрализации.

Понятие "местное самоуправление" долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание "местное самоуправление" как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано в Англии. В США этому термину соответствует "местное управление", во Франции - "децентрализация".

Естественно, определение  самоуправления вообще и тем более  местного самоуправления зависит от концепции, взятой за основу в соответствующем  государстве. Но в обобщенном плане  анализ общих и отличительных черт позволяет составить собирательное представление о сущности самоуправления и местного самоуправления.

Теоретические основы местного (коммунального) самоуправления были разработаны  в начале XIX в. немецкими исследователями  Лоренцем фон Штейном, Рудольфом фон Гнейстом и Отто фон Гирке. Главным в содержании концепции было сочетание децентрализации как формы публичного управления и вовлечения представителей нации не только в процесс законодательной деятельности, но и в осуществление полномочий исполнительной власти¹. Практическое воплощение эти идеи получили в ходе реформ, осуществленных Л. Штейном в Пруссии.

Самоуправленческие идеи Р. фон Гнейста заключались в  сосредоточении функций публичного управления в руках почетных граждан, членов городского сообщества, которые на общественных началах выполняют функции профессиональных чиновников². В дальнейшем такое самоуправление стали называть "политическим", или "пассивным".

Отто фон Гирке считается  родоначальником так называемой товарищеской теории, согласно которой в основе самоуправления лежит товарищеское (кооперативное) начало, свободное от государственно-бюрократического воздействия и регламентации, т.е. обособленное от государства³.

В данном случае самоуправление рассматривалось как "действующая  гражданская свобода", трактуемая в двух аспектах: с одной стороны, как наличие правовых сфер, которые защищаются от государственной власти и, значит, существуют относительно независимо от государства, а с другой - как участие граждан в осуществлении верховной власти.

В русле этих идей находились также взгляды южногерманского  либерала, историка-государствоведа  Карла фон Роттеха, который обосновывал  независимость общины от государства, опираясь на теорию естественного права. В связи с этим он проводил жесткую  границу между властью современного единого государства и правом на свободу и самоуправление общины. К. Роттех видел в общине не "учреждение государства", а по сути равное государству образование⁴.

В конце XIX в. представители  школы правового позитивизма  П. Лабанд и Г. Розин развивают идеи корпоративного самоуправления. Впервые проводится разграничение между самоуправлением в политическом и юридическом смысле, которое и в наше время считается исходным пунктом для понимания самоуправления.

Под юридическим самоуправлением Г. Розин понимал деятельность правоспособного субъекта управления - самоуправленческой корпорации - по упорядочению общественной жизни. Участия граждан в административных делах выводилось за рамки юридического понимания самоуправления и рассматривалось как суть самоуправления в политическом смысле. Таким образом, политический аспект самоуправления отграничивался от юридического.

Представители этого  направления исходили из известной  конструкции юридического лица как  самостоятельного и самоуправляющегося во внутренних делах субъекта права. По существу, они предлагали распространить концепцию юридического лица на организации, действующие в публичной сфере, включая территориальные единицы и местные сообщества, вводя понятие "юридическое лицо публичного права".

Как отмечает российский исследователь Е.В. Гриценко, конструкция самоуправленческой корпорации (юридического лица публичного права) позволяет, не противопоставляя самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности этой корпорации внутри государственной структуры и соответственно характеризовать деятельность самоуправленческих корпораций по решению публичных вопросов как опосредованное государственное управление и как форму административной децентрализации⁵.

Таким образом, при всем своеобразии указанных подходов их объединяет то, что они исходят из необходимости дифференциации уровней публичного управления (т.е. управления государственными и общественными делами), придания низовым территориальным уровням управления специфической природы, отражаемой в категориях "местное самоуправление" и "местное управление", увязывания этого уровня публичной власти с непосредственным ее осуществлением самим населением (приобретающим качества местного сообщества, территориальной общины) или выборными представителями населения.