Проблемы формирования современной теоретической концепции местного самоуправления в России и пути их решения

Говоря о реформировании системы источников местного самоуправления следует акцентировать внимание на том, что в Конституции РФ содержится обоснование властно-правовой природы актов муниципальных органов и должностных лиц. Конституционно-правовое обоснование властно-правовой природы актов муниципальных органов и должностных лиц представляется чрезвычайно важным, так как традиционно нормой права в классической теории права понимается установленное либо санкционированное государством формально-определенное, общеобязательное правило поведения общего характера.

Если же подходить  к понятию «юридическая норма» с  этой формально-юридической позиции, то органы местного самоуправления в  соответствии со ст.12 Конституции РФ⁴⁷, исключенные из системы органов государственной власти, не могут быть признаны субъектами, компетентными устанавливать юридические нормы.

Нам представляется подобный подход достаточно спорным в силу следующих оснований. В соответствии с ч.1 статьи 3 Конституции Российской Федерации, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В соответствии же ч.2 ст.3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть: 1. непосредственно, а также 2. через органы государственной власти и  3. органы местного самоуправления.

С учетом приведенных конституционных норм, по нашему мнению, принципиальным моментом при определении субъекта нормотворчества является не принадлежность органа к системе органов государственной власти, а наличие у него власти (властных полномочий). Следовательно, муниципальные органы и должностные лица, конституционно наделенные властными полномочиями, должны признаваться в качестве полноправных субъектов нормотворческой деятельности.

Отметим, что аналогичного мнения придерживается в своей работе и Ковешников Е.М., отмечающий, что местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передачу нормативных полномочий органам местного самоуправления следует расценивать как признание того факта, что передача им соответствующих полномочий есть проявление желания законодателя избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных местных сообществ. Органы местного самоуправления, принимая нормативные акты, выполняют роль посредника между личностью и государством.

В настоящее время  можно выделить следующих субъектов, нормативно упорядочивающих и властно  регулирующих, соответствующие муниципальные  правоотношения:

1. Федеральные органы  государственной власти РФ и соответствующие должностные лица.

2. Органы государственной  власти субъектов РФ и соответствующие  должностные лица.

3. Органы муниципальной  власти и соответствующие должностные  лица.

Учитывая вышеприведенную  классификацию, муниципальные правоотношения можно поделить на виды в зависимости от вида органов, нормативно упорядочивающих соответствующие местные общественные отношения:

1. Местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами  федеральных органов государственной  власти Российской Федерации.

2. Местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

3.Местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами муниципальных органов.

Следует отметить, что  особенности юридического статуса каждого из вышеуказанных органов придают определенную специфику соответствующим местным правоотношениям, однако указанная специфика в чистом виде проявляется очень редко в силу того обстоятельства, что большинство местных правоотношений имеют многоуровневое нормативное упорядочение. Как отмечается авторами коллективного труда под редакцией А.М. Никитина общественные отношения, регулируемые «муниципальным правом, характеризуют, выявляют сложность, многослойность предмета муниципального права» (Приложение 2).

К тому же, так как в ходе реформы  местной власти муниципальные образования, как публично-правовые образования, были наделены самостоятельной правоспособностью, изменилась и характеристика связей, возникающих между публично-правовыми  образованиями. В советское время данная система строилась на принципах жесткой административной подчиненности. Например, если ранее передача имущества вышестоящим государственным органом в ведение муниципального не означала изменения отношений собственности, теперь же данное действие означает переход права собственности от одного публично-правового образования к другому.

Также следует отметить и тот  факт, что в настоящее время  изменились основания возникновения, изменения и прекращения вышеуказанных  отношений. Если в период администрирования перераспределение собственности между административно-территориальными единицами осуществлялся на основании административных актов, то в настоящее время все действия по отчуждению имущества публично-правовых образований должны быть оформлены в виде либо односторонних сделок либо договоров.

Также следует отметить, что в  настоящее время органы государственного управления вместо централизованного  администрирования, постановки задачи и жесткого контроля за ее исполнением  применяют иные формы воздействия на муниципальные образования. В настоящее время подобное воздействие осуществляется путем несколько иных форм воздействия, к которым относятся финансовые, системные и правовые рычаги, включающие в себя и установление общих принципов функционирования системы местного самоуправления.

Конечно, следует отметить, что  законодательстве Российской Федерации  содержится запрет органам государственной власти и управления вмешиваться в сферы деятельности муниципальных образований. Однако, на практике данное положение законодателя нередко нарушается. При этом, принятие государственно-властными органами нормативных актов с превышением своей компетенции приводит к нарушению прав и законных интересов муниципальных образований.

Результаты реформы  территориальной организации местного самоуправления. Общие результаты реформы. По данным Минрегионразвития России, на 1 октября 2010 г. в Российской Федерации были установлены границы и определен статус на 1 марта 2009 года на территории Российской Федерации образовано 24035 муниципальных образований, из них: 506 городских округов, 1809 муниципальных районов, 1746 городских поселений, 19738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований.

При этом в 2007- 2008 годах существенно изменилась территориальная организация местного самоуправления в Калининградской области, вследствие которой городские округа были наделены статусом муниципальных районов с образованием на их территориях сельских и городских поселений и количество муниципальных образований увеличилось с 36 до 88.

Также сокращение общего количества муниципальных образований  почти на 200 единиц обусловлено объединением значительного количества поселений  в Республике Башкортостан. Вследствие принятия и вступления в силу Закона Республики Башкортостан от 19 ноября 2008 года No50-з «Об изменении границ и объединении отдельных сельских поселений в Республике Башкортостан» количество сельских поселений сократилось на 124 единицы.

Также с 2006 по 2009 год установлено 17 случаев изменения статуса поселений  с городского на сельское, что согласно действующему федеральному законодательству преобразованием не является, при этом сельские поселения статусом городских не наделялись.

Анализируя сведения, представленные органами государственной  власти субъектов Российской Федерации можно прогнозировать и дальнейшее сокращение общего количества муниципальных образований вследствие объединения сельских поселений.

 Для решения проблем целесообразно подготовить и принять ряд законов и законодательных актов, где необходимо предусмотреть:

— четкое разграничение  расходов и доходов между уровнями бюджетной системы;

— повышение заинтересованности органов местного самоуправления в  максимальной собираемости налогов  через механизм долгосрочного закрепления  доходных источников;

— повышение заинтересованности местных органов государственной власти и органов местного самоуправления в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности;

— установить конкретный перечень, размер и уровень собственных  доходов в доходах соответствующего бюджета.

При этом законодательное  закрепление регулирующих доходов  за местными бюджетами не может решить задачи обеспечения самостоятельности  местных бюджетов, так как органы местного самоуправления сами не устанавливают  размеры процентных отчислений в свои бюджеты от регулирующих доходов. Это прерогатива вышестоящего органа власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета. Все расходы местных бюджетов, не подпадающие под предметы ведения местного самоуправления, определенные ст.6 вышеуказанного федерального закона, следует относить к государственным полномочиям, и их финансирование должно осуществляться за счет целевого выделения местным бюджетам средств из федерального или соответствующего регионального бюджета.

Проблемы местных финансов накапливались десятилетиями. Сегодня они воспринимаются как клубок противоречий и нерешенных вопросов, причем в условиях значительного недостатка финансовых ресурсов. Осознание необходимости становления и развития системы местного самоуправления ставит вопрос о проведении реформы местных финансов. Важным шагом в этом направлении стала бы подготовка и принятие закона о финансовых основах местного самоуправления в РФ. Эти меры должны сопровождаться законодательным закреплением прав, полномочий и обязанностей органов местного самоуправления, чтобы они могли в перспективе самостоятельно решать вопросы местного значения, освобождая органы государственной власти от значительного бремени проблем.

Заключение

Подводя итог работы, хочется сделать вывод, что в теории муниципального права исторически сложились три концепции организации местного самоуправления - «свободной общины», «государственная» и «общественная».

В Российской Федерации возобладала концепция общественного самоуправления, относящая органы местных сообществ к негосударственным структурам.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ конституционного строя России. Статья 12 устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Это означает, что без полноценного местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством, а ущемление его прав, ограничение прерогатив должны рассматриваться как посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации.

Согласно статье 3 Конституции, местное самоуправление является одной их конституционных форм народовластия. Часть 2 этой статьи устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Характеристика органов местного самоуправления как части механизма народовластия определяет их природу, способы формирования, объем полномочий и ответственность перед населением.

Статья 12 Конституции Российской Федерации гласит: «Признание местного самоуправления одной из самостоятельных форм народовластия дополняется конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»⁴⁸.

В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Оно обеспечивает государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Основное значение этой конституционной нормы - преодоление последствий имевших место до недавнего времени огосударствления общества, когда государственные структуры брали на себя многие его функции. Конечно, оснований для отождествления местного самоуправления и государственной власти нет. Однако местное самоуправление и не должно противостоять государственной власти. Ведь оно обязано действовать в рамках законов, постановлений Правительства, актов субъектов Российской Федерации.

Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.

Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который  требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Недостаточно     разработанными в концепции современной модели организации местного самоуправления в России является определение сущности природы местного самоуправления, как формы власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой – ее решения являются обязательными для всех структур, расположенных на его территории. Современное самоуправление, как специфическая форма власти, имеет смешанную общественно-государственную природу.