Проблемы формирования современной теоретической концепции местного самоуправления в России и пути их решения

Еще один аспект местного самоуправления, он связывается с  природой человеческой личности и с  необходимостью обеспечении ее свободы, гармоничных и демократических  условий развития.

Данный аспект подчеркивал  известный французский исследователь Алексис де Токвиль, изучивший организацию американского общества. Определяя значение местного самоуправления для развития демократии, А. де Токвиль рассматривал местное самоуправление как проявление свободы человека - существа общественного. "Община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались люди, община возникает как бы сама собою..." "Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она не приобретет. Скоропроходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности". Местное самоуправление "играет для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно открывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой"⁶.

При достаточно очевидной  идеализации общины, общинных институтов следует согласиться с главным: местное самоуправление следует рассматривать как совокупность институтов, обеспечивающих демократическое решение вопросов организации жизни населения на основе свободного и равноправного участия каждого заинтересованного гражданина, а также защиту индивидуальных и коллективных интересов как законом, так и самим сообществом.

Понимание местного самоуправления в России. В России не было единого понимания местного самоуправления. В основе принципиальных различий в определении самоуправления, его принципов и сущности находились проблемы взаимоотношений государства и местного сообщества. Теоретическое обоснование местного самоуправления проходило в России не без влияния идей местного самоуправления стран Западной Европы. Однако оценка роли и перспектив местного самоуправления была разнообразной. Одни авторы трактовали местное самоуправление как средство самоорганизации населения, автономное от государства, или же как часть государственного управления, децентрализованного и "спущенного" на низший уровень. Другие авторы, особенно из либеральных кругов русской интеллигенции, с развитием местного самоуправления связывали возможность реализации идеи конституционной монархии, во введении земства видели первый этап этого процесса, а одновременно - ускорение перехода общества на капиталистический путь развития.

Общие подходы к местному самоуправлению отражены в трудах известных  российских ученых конца XIX - начала XX в. Так, А.И. Васильчиков рассматривал местное самоуправление как базовое народное представительство, которое неминуемо приведет к общему народному представительству. Под местным самоуправлением он понимал участие жителей в решении задач местного значения. "Самоуправлением называется такой порядок, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями"⁷.

В.П. Безобразов рассматривал местное самоуправление как элемент государственной организации⁸. И он был не одинок в таком подходе. Так, Н.И. Лазаревский исходил из того, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавали действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением"⁹.

Особый интерес ролевой  характеристики самоуправленческих отношений  в грядущих общественных преобразованиях  в России имеют взгляды представителей движения декабристов, русских социалистов-народников.

Декабрист Никита Муравьев в своем проекте Конституции  под органом местного самоуправления понимал "авторитетную и сильную  власть, освященную голосами всего  активного населения и несущую  в себе гарантию социального порядка" (гл. V, п. 39 конституционного проекта)¹⁰.

А.И. Герцен с самоуправленческими общинными российскими традициями связывал осуществление социалистических идеалов. Самоуправляемая община, свободная от "удушающего ига власти", перенявшая и использующая в повседневной хозяйственной деятельности научно-практические знания Запада, сможет развить заложенные в ней задатки и удовлетворить материальные и духовные потребности своих членов¹¹.

Н.Г. Чернышевский в развитии идей общинной организации видел средство сочетания личного интереса работника с "товарищеской формой производства"¹².

Социальные преобразования, связанные с характером и формой государственного устройства в будущем, по мнению теоретиков трех основных направлений  народничества, также не могли быть осуществлены без опоры на самоуправляющиеся общины.

Идеал М.А. Бакунина состоял в достижении народной свободы, при которой "волости собственным народным движением соединились в уезды, уезды в области, области же образовали между собой вольную русскую федерацию". Таким образом, принцип народного самоуправления, яростным сторонником которого был Бакунин, неминуемо приходил в противоречие с пропагандировавшимися в I Интернационале идеями диктатуры пролетариата К. Маркса¹³.

П.Л. Лавров и П.Н. Ткачев в развитии общинного самоуправления видели возможность замены им институтов государственной власти¹⁴.

П.А. Кропоткин, выступая за создание модели самоуправления на уровне общин, коммун, федераций, подчеркивал: "Современная прогрессивная идея - это покончить с централизацией власти, отнимая один за другим ее атрибуты. Для народа важны независимость в делах общинных и гарантии их самоуправления"¹⁵.

В современных условиях довольно сложно воспринимать местное  самоуправление как некую альтернативу государству. Но, оценивая соответствующие  высказывания мыслителей XIX-XX вв., не следует забывать, что большинство из них рассматривало государство как силу в руках господствующего класса и стояло за то, чтобы такое орудие было разрушено, а на смену ему пришло бы общественное самоуправление. Эта теория была взята на вооружение коммунистической партией, пришедшей к власти в нашей стране. В перспективе предполагалась замена государства коммунистическим общественными самоуправлением. В этом плане местное самоуправление могло считаться частью подобного самоуправления.

Однако действительность отодвинула идеи отказа от государства и его замены общественным самоуправлением. Поэтому и местное самоуправление рассматривается сегодня как элемент публичной власти, сочетаемый с другим ее, и, конечно, ведущим, элементом - государственной властью.

Таким образом, несмотря на палитру представлений о многоаспектной сущности местного самоуправления, можно  выделить следующие его главные  признаки:

- местное самоуправление - одна из базовых основ конституционного строя государства, всей государственности, свойственная как для унитарного, так и для федеративного государства;

- определенная (хотя и относительная) автономия субъектов местного самоуправления от центральной власти;

- публичный и правовой (оформленный правом) характер деятельности местного самоуправления;

- сочетание в местном самоуправлении публично-властных (один аспект - принятие общеобязательных решений, другой - наличие органов муниципальной власти) и общественных начал;

- влияние представителей местного самоуправления не только на местные дела, но и на дела государственные (посредством обсуждения государственных вопросов, доведения своей позиции до компетентных органов, оспаривания перед соответствующими органами либо перед судом актов государственной власти и т.д.);

- обеспечение местным самоуправлением развития демократии, включая использование демократических институтов в организации и деятельности местного самоуправления.

1.2. Основные теории местного самоуправления

Практика самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII-XVIII вв., в идеях общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций местного самоуправления.

В центре внимания теорий местного самоуправления всегда находились и находятся проблемы взаимоотношения  местного самоуправления с государством. Именно в теоретических концепциях отражается та эволюция основных идей местного самоуправления, которая происходила и происходит на различных этапах общественного развития (Приложение 1).

Дискуссии о природе  местного самоуправления ведутся почти  два столетия, но спор по основной проблеме до сих пор не имеет единообразного решения. Не все теории и определения сущности местного самоуправления в равной степени созвучны современной организации местного самоуправления. Но для специалистов в этой области, а также для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность сопоставления российской модели с уже известными, апробированными, получившими развитие и реализованными или отвергнутыми в ходе общественных реформ.

Общепризнанными являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма.

Несмотря на различные  названия, теории местного самоуправления в основе своей посвящены его отношениям с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.

В современных условиях теории местного самоуправления, рожденные  необходимостью обоснования процессов  перехода от феодальной формации к  капитализму, направленные на развитие новых социальных отношений, не потеряли своей актуальности. Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют нам, освободившись от массы конкретных фактов, выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.

Ключевыми являются вопросы  постоянного улаживания конфликтов между государством и обществом, обеспечения достойных условий  человеческой жизни уже сегодня, исходя из постоянной перспективы вечно многообразного, плюралистического и в то же время несовершенного мира. В этих условиях поддержание долговременно устойчивых отношений между государством и гражданским обществом может быть достигнуто за счет четвертой власти, как иногда называют местное самоуправление.

Теория свободной общины (естественных прав общины). Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление. Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан, чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право¹⁶.

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного  и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением.

Эта теория в целом  сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других ученых.

В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления.

Необходимо все же отметить, что развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.