Проблемы совершенствования деятельности государственных унитарных предприятий в ходе экономической и административной реформ в Росси

Преобразование форм собственности и акционирование в России привели к существенным изменениям в организации управления предприятиями, связанными с отходом от государственной собственности и административно-плановой системы хозяйствования. Появились предприятия различных форм собственности и типов хозяйствования: промышленные и финансово-промышленные группы, холдинги, совместные предприятия.

В управления ГУП можно выделить основные методы и инструменты управления. Методы управления можно подразделить на прямые (административные) и косвенные (экономические).

Административные  методы управления основаны на том, что субъект управления вырабатывает директивные команды, подлежащие неукоснительному исполнению со стороны объекта управления. Среди инструментов этого метода можно отметить, например, прямое воздействие государства на параметры государственной собственности; отчисление части прибыли в бюджет; установление административного режима    (например,    тарифов) по отношению к монополиям; ограничения для руководителей ГУП по распоряжению имуществом и др. 

Экономические методы управления подразумевают использование рыночных инструментов для воздействия на интересы участников. К инструментам экономического регулирования можно отнести, например, определение годового объема производства в рамках государственного заказа.  

Центральным блоком любой  системы управления является планирование.

Финансово-хозяйственная  деятельность ГУП предполагает самоокупаемость и извлечение прибыли от использования государственных средств и имущества, поэтому государство должно эффективно управлять ГУП, планировать их деятельность.

По мнению автора, основными  блоками плана финансово-хозяйственной  деятельности ГУП в тч. казенного предприятия должны быть: планирование выпуска продукции и оказания услуг в натуральном и стоимостном выражении; планирование повышения эффективности использования основных и оборотных средств; планирование численности работающих и оплаты труда; планирование финансового обеспечения производственно-хозяйственной деятельности; планирование эффективности и финансовых результатов; планирование инвестиций в основные и оборотные средства; планирование перспектив развития производства. План должен содержать качественные, содержательные характеристики деятельности и целей, которые ставит перед предприятием собственник и администрация.

Отправной точкой процесса планирования, на наш взгляд, должен стать финансовый фактор, т.е. прогнозируемый объем бюджетных средств, выделяемых на нужды ГУП в соответствии с теми целями, которые ставит государство перед ними.

Система управления и  мониторинга деятельности ГУП, по мнению автора, должна строиться на основе отраслевого принципа, он является наиболее предпочтительным для достижения поставленных задач. Именно с позиции отрасли возможна объективная оценка эффективности ГУП, перспектив их развития на внутреннем и внешнем рынках, учет возможных конкурентных преимуществ.

По нашему мнению механизм управления государственной собственностью в целом и государственными ГУП в частности нуждается в совершенствовании. Представляется следующий вариант мероприятий по совершенствованию управления государственной (муниципальной) собственностью:

во-первых, необходима оценка количества и эффективности деятельности ГУП и распределение их на группы в зависимости от ее результатов;

во-вторых, проведение реорганизации  неэффективных ГУП в соответствии со специальной программой (путем акционирования либо перевода в казенные предприятия);

в-третьих, разработка для  предприятий, которые будут оставлены  в прежней форме собственности (унитарной), системы контролирующих показателей, характеризующих эффективность их деятельности, а также механизма ответственности руководителей за их выполнение;

в-четвертых, ведение учета при реорганизации унитарных предприятий социальной значимости их деятельности;

в-пятых, сосредоточение внимания на развитии отношений аренды (в том числе коллективной) и  доверительном управлении при законодательном разрешении экономических противоречий в их функционировании.

В ходе исследования установлено, что имеющиеся инструменты управления и контроля пока не обеспечивают необходимого качества управленческих воздействий и не позволяют эффективно решать задачи, стоящие перед ГУП. По нашему мнению на данном этапе особенно важно при формировании механизмов управления ГУП учесть уровни управления и конкретные виды управляемых объектов. Результатом формирования управленческих механизмов, адекватных качественным особенностям управляемых хозяйствующих структур, должны стать оптимизация структуры и размеров государственного сектора экономики России и повышение эффективности использования государственной собственности.

Одной из ключевых проблем повышения эффективности  управления ГУП, по нашему мнению, является уточнение того государственного органа, который должен наделяться полномочиями управляющего государственной собственностью. В настоящее время эти функции выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (далее – Агентство). По мнению автора деятельность этого Агентства нуждается в совершенствовании. Прежде всего это связано с тем, что в последнее время Агентство занималось в основном вопросами приватизации государственного имущества, а между тем функции управления ГУП не сводятся только к этому. Они являются более широкими и поэтому,  видимо, есть смысл расширить число субъектов, которые бы реально занимались вопросами управления ГУП.

За Агентством можно  было бы оставить функции, связанные  с трансформаций объектов государственной  собственности (приватизация и национализация). Функции управления ГУП, не подлежащими приватизации, можно было бы передать министерствам и ведомствам соответствующих секторов экономики. Кроме того, можно было бы создать и некий новый орган, который бы выполнял исключительно стратегические функции по управлению государственной собственностью.

В качестве одного из путей  повышения эффективности управления ставится вопрос о трансформации  ГУП в другие организационные  формы. Вместе с тем, процесс перевода в акционерную форму части  ГУП, основанных на праве хозяйственного ведения, осуществляется в настоящее время медленно.

Государство, как собственник  ГУП, должно создавать условия для  стабильной хозяйственной деятельности своих предприятий через систему  госзаказов и неукоснительное выполнение своих обязательств по ним.

Финансовые отношения между государством и ГУП отличаются определенной спецификой, развиваясь под влиянием взаимообмена денежными средствами, находящимися в распоряжении предприятий, с одной стороны и аккумулируемых в соответствующих бюджетах, с другой. При этом те и другие средства являются государственной собственностью.

По сути, денежные средства ГУП формируются за счет децентрализуемых денежных активов государства, а  часть денежных средств ГУП, в  свою очередь, централизуется в виде денежных доходов государства.

 Мониторинг показал, что основным методом финансирования для большинства ГУП, основанных на праве хозяйственного ведения, является самофинансирование.

Основным   методом   финансирования   ГУП, основанных на праве оперативного управления, является бюджетное финансирование в соответствии со сметой доходов и расходов.

В  зависимости от  организационно-правовой   формы  ГУП и вида права, на  котором  ему передается имущество, существенно  различается организация финансов и финансовые отношения предприятий  в процессе их деятельности.

Финансовый механизм ГУП имеет более простую структуру в отличие от общего финансового механизма из-за ограниченности финансового поля, отличается от финансового механизма частных предприятии более высокой степенью регламентации распределительных отношений и спецификой используемых методов, рычагов и форм организации управления финансовыми отношениями.  

В состав финансового  механизма ГУП входят финансовые методы и средства как внешнего финансового  управления (воздействия государственных  органов управления), так и внутреннего финансового управления (самих субъектов) по поводу управления его финансами в целях реализации программ финансово-хозяйственной деятельности, утвержденных собственниками имущества ГУП.

На наш взгляд, совершенствование  системы  финансового механизма ГУП предполагает корректировку нормативно-правовой базы с целью наиболее полного использования на ее основе потенциала финансовых методов, финансовых рычагов и стимулов с учетом специфики формы собственности и организационно-правовых форм. Соответственно, основными задачами в этом направлении является создание норм и правил, которые способствовали бы развитию и совершенствованию таких финансовых методов, как финансовое планирование и программирование, финансовый мониторинг, финансовый контроль (в том числе, аудит), финансовая ответственность предприятия и органов, осуществляющих управленческое воздействие.

В третьей главе  – «Совершенствование механизмов управления деятельностью государственных унитарных предприятий» – исследуются проблемы совершенствования организационно-правовых форм функционирования ГУП; методов повышения экономической эффективности деятельности ГУП; развития стратегии по совершенствованию системы управления в современных условиях хозяйствования.

Среди ученых дискуссируется вопрос о необходимости существования, роли и месте ГУП в экономике страны. Существует несколько явно выраженных точек зрения. С позиции наиболее либеральных взглядов, ГУП — это «элемент огосударствленной экономики», остаток социалистической системы хозяйствования. Данная группа авторов подчеркивает нерыночный характер ГУП, всячески поддерживает идею их скорейшей ликвидации.

Другая точка  зрения исходит из целесообразности существования ГУП для выполнения каких-либо государственных функций: производства общественных благ, работы в режиме особой секретности, естественные монополии и пр.

Третья точка  зрения основана на том, что ГУП такие же участники рынка, как и иные коммерческие предприятия.

Как уже отмечалось, в  соответствии с правительственными программами предполагается отказаться от использования права хозяйственного ведения, преобразовать такие ГУП в казенные предприятия. На наш взгляд, данное предложение в том виде, в каком его предполагается реализовать, вызывает ряд сомнений.

По нашему мнению, ликвидация ГУП, основанных на праве хозяйственного ведения, является сегодня преждевременной, поскольку, во-первых, саму по себе эту форму нельзя назвать неэффективной, даже если она не имеет аналогов в мировой практике. Во-вторых, сокращение числа ГУП, действующих на праве хозяйственного ведения, может существенно сократить объем предоставляемых населению социально значимых услуг по доступным ценам, что может самым негативным образом отразиться на реальных доходах населения. Кроме того, преобразование ГУП, основанных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия, еще не обеспечивает само по себе преодоления тех негативных последствий, которые заложены в такой форме ГУП как казенное предприятие. Нам представляется, что все зависит от реально складывающейся практики использования данной формы ГУП, и именно эта практика нуждается сегодня в коренном реформировании.

Известно, что  в соответствии с установленным  порядком, уполномоченный орган ежегодно, до начала планируемого года доводит до казенного предприятия план-заказ, в котором устанавливаются основные показатели деятельности.  

При действующем порядке, когда цена на продукцию устанавливается государством, убытки от выполнения плана-заказа компенсируются из бюджета, а остаток свободной прибыли изымается. Руководители предприятия не заинтересованы в повышении эффективности производства. Наоборот, они заинтересованы в раздувании издержек производства, следствием чего становится неконкурентоспособность казенных предприятий.

Поэтому, прежде чем преобразовывать ГУП, основанные на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия, необходимо внести целый ряд изменений в деятельность казенных предприятий. На наш взгляд, до предприятий должен доводиться общий заказ в натуре на требуемую продукцию, общие принципы организации оплаты труда. Все остальное планирование должно быть внутренним делом руководства казенного предприятия. В этом случае оно будет заинтересовано снижать издержки и повышать доходность предприятия. Там, где это возможно, должна быть конкурсность при получении казенным предприятием заказа.

Проведенный автором в ходе исследования анализ показал, что эволюцию ГУП в контексте будущих новаций можно представить в следующем виде. Организационно-правовыми формами функционирования государственного и муниципального имущества должны стать: 1) казенные предприятия и учреждения, за которыми такое имущество закрепляется на праве оперативного управления; 2) передача имущества в концессию или в доверительное управление; 3) внесение имущества в уставные капиталы АО, более 50% акций которых принадлежат соответственно РФ, ее субъектам, муниципальным образованиям.

В сфере государственного предпринимательства внедрение  права доверительного управления может  привести к определенным итогам: предприятие  утратит качество субъекта и будет полностью соответствовать требованиям Гражданского кодекса, т.е. будет являться имущественным комплексом, объектом прав, недвижимостью; предприятие – объект – не будет продано, отчуждено в частные руки, так как необходимо сохранить его стратегически значимое целевое и функциональное назначение; в случае передачи предприятия как объекта в доверительное управление государство будет получать от него прибыль, т.к. для этого будет существовать реальный механизм ответственности доверительного управляющего за результат своей деятельности.

Роль доверительного управления актуальна в том отношении, что оно призвано сформировать новый слой управляющих – предпринимателей, специалистов в сфере рыночной экономики.