Региональное управление: структура, функции и методы

•  формирование системы государственного регулирования регионального развития при переносе центра тяжести социально-экономических преобразований на региональный уровень.

Данные положения определяют содержание регионального управления, которое учитывается федеральным центром и осуществляется на региональном уровне самими регионами.

В учебной литературе деление  территории на регионы принято называть районированием. Районирование проводится в соответствии с поставленными целями и всегда является целевым или проблемно ориентированным. В настоящее время существует несколько видов районирования России, а именно:

•  административно-территориальное;

•  общее экономическое;

•  проблемное экономическое.

Рассмотрим более подробно каждый из перечисленных видов районирования  России.

С административно-территориальным  районированием связана вся территория Российского государства. До Октябрьской  революции 1917 г. основной административно-территориальной единицей была губерния. В 1708 г. впервые Петр 1 учредил восемь губерний, затем их число росло и в начале XX в. Россия уже была разделена на 97 губерний и областей, которые в свою очередь делились на уезды и волости.

С 1922 по 1991 г. Россия (РСФСР) входила  в состав СССР в качестве одной  из союзных республик и имела  в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные (национальные) округа.⁵

В настоящее время в  России 83 региона - субъектов Федерации, включающих 21 республику, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, одну автономную область, 4 автономных округа.

По оценке на 1 января 2008 г. на территории Российской Федерации  насчитывалось 11 городов с численностью населения свыше 1 млн человек: Москва — 10470,3 млн; Санкт-Петербург — 4568,0 млн; Новосибирск — 1390,5 млн; Екатеринбург — 1323,0 млн; Нижний Новгород — 1274,7 млн; Омск — 1131,1 млн; Самара — 1135,4 млн; Казань — 1120,2 млн; Челябинск — 1092,5 млн; Ростов-на-Дону — 1048,7 млн; Уфа — 1021,5 млн человек.⁶

Все 83 региона различаются по размеру территории, численности населения, экономическому потенциалу и другим показателям. Однако все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус субъекта РФ.⁷

На территорий России в мае 2000 г. было образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Они не затрагивают основное (конституциональное) административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственности.

Общее экономическое районирование  России в настоящее время содержит 11 экономических районов. При этом каждый экономический район включает определенные субъекты Федерации по принципу смежности. Вне экономических  районов находится экономическая  область как особая экономическая  зона.

Интересы районов в  значительной мере определяются структурой их хозяйства. По такому принципу можно классифицировать регионы:

•на добывающие (Тюмень, Якутия и др.), у которых высока доля экспорта; обеспечивающая им привилегированное положение;

•на агропромышленные (Черноземье, Ставропольский край, Кубань и др.), которые, будучи самодостаточными (особенно в отношении продовольствия), стремятся  к формированию внутреннего регионального  рынка, ограждают себя от проблем  других  регионов;

•с ярко выраженной этнической доминантой (Северный Кавказ, Тува и  др.), которые стремятся к обособлению не по экономическим, а по национальным и политическим причинам.

Эти регионы имеют незначительные перспективы устойчивого развития.

Современное административно-территориальное  деление Российской Федерации прошло сложный путь в своем развитии, сформировалось под влиянием экономического районирования, содержанием которого было экономико-территориальное размещение производительных сил, что определяло специализацию и уровень развития регионов. Теория и практика определили четыре типа экономических районов:

•  основной экономический район, охватывающий несколько областей, автономных республик;

•  экономический административный район, состоящий, как правило, из одной области, края, автономной республики;

•  внутриобластной экономический район, объединяющий несколько городов или административных районов;

•  местный экономический район, являющийся, как правило, одновременно административным районом или городом.

Урбанизированные промышленные регионы, в том числе с высокой  долей ВПК, при всем разнообразии их хозяйственной структуры ориентируются  преимущественно на внутренний рынок и рынки стран СНГ. В таких районах проживает большинство россиян.⁸

Наряду с экономическими районами для стратегического анализа  и прогнозирования в практике применяется деление России на две макроэкономические зоны:

•  Запад (Европейская часть и Урал);

•  Восток (Сибирь и Дальний Восток).

Таким образом, общее экономическое  районирование — это не механическое деление территории на заданное количество регионов, а деление, базирующееся на определенной методологии и содействующее  совершенствованию территориального разделения труда и эффективности национального рынка.

Проблемное экономическое  районирование осуществляется для  государственного регулирования территориального развития. С этой целью выделяются различные типы проблемных регионов. К таковым могут относиться отстающие или слаборазвитые регионы, депрессивные, кризисные регионы, особо выделяются приграничные регионы. Проблемы связаны с тем, что эти регионы не могут развиваться с опорой только на собственные экономические ресурсы, им в обязательном порядке требуется государственная поддержка.

К регионам проблемного типа могут относиться те части территории страны, где осуществляются общегосударственные (федеральные) целевые программы (программа  развития Дальнего Востока и Забайкалья, программа развития зоны Севера).⁹

Следовательно, проблемное экономическое районирование не охватывает всю территорию России, как и выделяемые проблемные регионы.

Подводя итог изложенному выше, следует подчеркнуть, что процесс образования регионов связан с развитием общественного (территориального) разделения труда и специализаций отдельных территорий.

 

1.2 ПОНЯТИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО  УПРАВЛЕНИЯ

Управление — универсальный  и необходимый элемент окружающего  нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (несколько объектов), изменяющих положение, свойства, поведение, качества объекта.

Однако под управлением  чаще всего понимают воздействие, которое  имеет целевое назначение и при  котором объект поддается регулированию  со стороны людей.

Предмет регионального управления в широком смысле сложен и многосторонен. Его основными составляющими являются:

•  управление отдельными регионами;

•  управление межрегиональными связями;

•  система управления регионом;

•  региональные аспекты управления.

В России в настоящее время  существуют 83 региона и все они имеют свои особенности.

В самом общем виде региональное управление - это регулирование поведения  управляемого объекта (государственного и негосударственного) региональными  органами, организациями, должностными лицами в целях, определяемых государством и регионом, направление деятельности объекта путем применения самых различных средств: экономических, административных, идеологических, правовых и не правовых, путем стимулирования, требований, запретов и т. д.¹⁰

Региональное управление изучает управление отдельным регионом: формирование объективных предпосылок экономического развития региона, управление производственной структурой, социальной сферой, обеспечением условий жизни, расселение и размещение хозяйства, формирование механизма функционирования и управления экономикой, социальной сферой и экологией. Предметом изучения, кроме элементов внутренней структуры управления регионом, должны быть связи данного региона с другими регионами страны, государствами — членами СНГ и зарубежными странами.

В системе регионального  управления определяющее место занимают его цели. Наиболее общими целями в  современных условиях являются безопасность, жизнеобеспечение, целостность и  упорядоченность экономической  и социальной системы. Эти цели должны сообразовываться с общечеловеческими  ценностями: улучшением качества жизни; гарантией прав и развития личности; обеспечением демократии; социальной справедливостью; социальным прогрессом общества.

Практика показывает, что  стабильность системы регионального  управления важное, но не доминирующее ее качество. Главное — это адаптация  управленческого механизма к изменению условий управления, динамике общества, региона, потребностей людей.

Важнейшей материальной базой  регионального управления являются ресурсы управления: наличие соответствующих  органов управления; наличие кадров; финансовые возможности; укомплектованность управленческой техникой и др.

От этого в значительной степени зависит эффективность  регионального управления. При изучении региона как управляющей системы рассматривается ее содержание (реализация региональной власти), структура взаимоотношений этой системы с личностью, различными коллективами, обществом; необходимость, возможность и пределы регионального управления, его различные территориальные уровни (в масштабах региона, автономии, города, поселка и других административно-территориальных единиц); особенности в различных сферах общественной жизни (экономика, социальная сфера, политика, идеология); использование для управления законодательной и исполнительной власти, статус и роль государственного служащего; методы и особенности управления в различных регионах, учреждениях, предприятиях и т. д.; технические средства регионального управления.

Сущностью регионального  управления является также оценка его  эффективности. Эффективность регионального управления — это достижение цели управления с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой.

Например, в России приватизация государственных предприятий хотя и была проведена быстрее, чем  в Великобритании в 1970—1980-х годах  в отношении части предприятий (в этой стране приватизация продолжалась десятилетия), но неэффективно. В Великобритании приватизация принесла государству  около 100 млрд долл., была передана в частную собственность небольшая часть (всего несколько процентов), но крупных предприятий. В России же быстрая приватизация охватила более 70% предприятий и дала в казну приблизительно лишь 5 млрд долл.¹¹

В конечном счете, эффективность  регионального управления напрямую связана с повышением уровня жизни человека (населения).

 

 

1.3 СОВРЕМЕННАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ  ПОЛИТИКА В РФ

Субъекты федерации имеют  местные парламенты, издают свои законы, иногда принимают собственные конституции, избирают президентов, обладают другими  атрибутами государственной власти. Однако государственная власть субъектов  федерации имеет ограниченный и  в определенной степени подчиненный  характер. Это находит выражение в закреплении на конституционном уровне исключительной компетенции Федерации, в принципе — верховенства федерального права.

Указанные факторы определяют особенности государственного управления на уровне субъектов федерации.

Во-первых, в регионах осуществляется двойное, но раздельное государственное управление. С одной стороны, на территории региона федеральные органы ведают общегосударственными вопросами на основе либо общего регулирования (издание федеральных законов, постановлений правительства и т. д.), либо путем управления на местах отделами, управлениями федеральных министерств, либо в соответствии с договорами о разграничении полномочий между федерацией и тем или иным субъектом РФ.

С другой стороны, субъект  федерации осуществляет государственное  управление по вопросам, отнесенным конституцией к его совместному ведению.

Во-вторых, государственное  управление субъекта ограничено не только территориально, но и кругом полномочий. К собственным исключительным полномочиям субъекта относятся те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъекта. Это так называемые остаточные полномочия. В субъектах федерации могут существовать отделы и управления центральных министерств и ведомств. Они осуществляют исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и субъектов в сфере исполнительной власти.

В административно-территориальных  единицах субъектов федерации (тех, которые являются муниципальными образованиями) действует местное самоуправление. Субъекты же принимают законы о местном самоуправлении (федерация устанавливает только общие принципы).

Местное самоуправление автономно. Многие вопросы в соответствии с  конституцией и законами входят в его сферу. К тому же субъект может по своему желанию передать часть своих функций местному самоуправлению. Передавая определенные функции, субъект в соответствии с законом должен передавать материальные и финансовые средства, необходимые для выполнения этих функций, что иногда забывается в практике регионального управления.