Системы местного самоуправления США

Введение

Местное управление – подразделение  штата, формируемое и осуществляющее свои полномочия в рамках правовой системы штата. Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к  решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных  единиц. В течение последних двух столетий в Соединенных Штатах осуществлялась система двойного суверенитета, при  которой существовали администрации  штатов и федеральная администрация, а также система сдержек и  противовесов. По этой системе штаты  имеют право распоряжаться своими активами, налогообложением, получать доходы, принимать законы и нормативы, а также осуществлять другие суверенные действия. Местное самоуправление в  США играет значительную роль в общественно-политической жизни страны. В США на службе в органах 236 местного самоуправления занято более 55% всех работников управленческого  аппарата, 391 на долю муниципальных  бюджетов приходится около 40% бюджетных  доходов государства. Система органов  местного самоуправления строится на основе административно–территориального деления. Конституция США относит  к компетенции штатов вопросы  административно–территориального деления  и учреждения местного самоуправления. Конституции 50 штатов установили весьма разнообразное административно-территориальное  деление и различные системы  местного самоуправления.

Целью настоящей работы является изучение особенностей системы местного самоуправления США.

Основными задачами является раскрытие следующих вопросов:

1) Структура местного  самоуправления в США.

2) Типы местного самоуправления

3) Муниципальная кадровая  политика в США

Структура местного самоуправления США

Штаты (кроме штатов Коннектикут  и Род-Айленд) делятся на графства (всего 3042), в которых население  избирает советы (комитеты) графства, а  также управления и некоторых  должностных лиц (шерифа, прокурора, коронера, казначея и др.). Графства существуют вне городских поселений.

Города выделены из графств. Органы местного самоуправления крупных  городов обладают полномочиями органов  графств.

В США существует только один уровень конституционного закрепления  статуса муниципальных органов  – штатный, т. к. регулирование вопросов организации и деятельности местных  подразделений не входит в компетенцию  союза, а, следовательно, составляет исключительную компетенцию субъектов федерации (10-я поправка к федеральной конституции  предусматривает, что все полномочия, специально не переданные национальному  правительству, резервируются за штатами; т. к. конституция не упоминает о  местном управлении, следовательно, эта сфера находится в юрисдикции штатов). Правовую базу организации  и деятельности местного самоуправления в общем составляют три группы нормативных актов (на примере штата Виргиния): Федеральные акты – Конституция США, решения Верховного Суда, акты Конгресса Национальной Лиги Городов. Штатные акты – Конституция Виргинии (1971 г.), решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии (эти акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс Виргинии)[1].

Местные акты – местные хартии. Приоритет в системе нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции.

Так, Конституция штата  Массачусетс в статье 89 закрепляет право народа на местное самоуправление, регулирует вопросы, связанные с порядком принятия местных хартий, определяет общую компетенцию и ограничения компетенции местных органов, а также основные полномочия штатной легислатуры в отношении местного управления.

Конституция штата Иллинойс содержит определение «муниципалитетов»  и «территориальных единиц местного управления», порядок определения  границ местного управления, структуру  местных органов, порядок их организации  и деятельности, и т.д. Законодательные  органы штатов, кроме того, принимают  еще два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные  законодательные акты, касающиеся определенного  звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности.

В системе законов, регулирующих статус муниципалитетов, особое место  занимают частные акты, адресованные конкретному, указанному в законе органу муниципального управления. Формально  местное управление в США всегда было под властью штата, лишь в  результате реформ, начиная с середины XIX века, в конституции штатов были включены ограничения против законодательного вмешательства в местные дела. В результате этих мер многим штатным  легислатурам было запрещено осуществлять специальное законодательство, предназначенное  исключительно для особо обозначенных местных территорий. Таким образом, штаты могли осуществлять только общее законодательство, обращенное в равной мере ко всем местным единицам.

Несмотря на формальное запрещение в подавляющем большинстве штатов, частные акты продолжают играть важную роль в определении правового  статуса муниципалитетов, являясь  одним из средств вмешательства  власти штатов в дела местного значения.

Большинство муниципалитетов  имеют собственные хартии, разработанные  на основе законодательства штата. Хартию определяют как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности  и привилегии. Законодательные органы штата вправе принимать, изменять и  отменять эти хартии, если нет соответствующих  ограничений в конституции. Штат может предоставить муниципалитетам  право осуществлять свои полномочия на основе принципа самоуправления (home rule)[2].Тем самым местным органам предоставляется право самостоятельно, без вмешательства штата:

1) разрабатывать, принимать  и вносить поправки в свою  хартию самоуправления;

2) осуществлять все полномочия  местного самоуправления, помимо  ограничений, которые могут быть  установлены конституцией штата  или обычным законом.

Однако, поскольку до сих  пор в штатах четко не определены критерии отнесения тех или иных вопросов к делам местного значения, степень самостоятельности муниципалитетов  довольно условна и обычно зависит  от усмотрения суда (и чаще всего  суды решают споры не в пользу муниципалитетов).

Таким образом, предоставление права на самоуправление в большинстве  штатов связано с принятием муниципалитетом  хартии самоуправления, хотя в других принятие хартии не является обязательным и муниципалитеты могут действовать на основе общих законов штатов. Особое место среди правовых средств регулирования муниципальной деятельности отводится судебным доктринам и прецедентам (это обусловлено традиционно американской ролью судов в толковании конституции и законов и местом, которое занимают судебные решения в системе источников права). Суды, как правило, осуществляют жесткое толкование законов при определении пределов муниципальных полномочий, отдавая приоритет центру. Несмотря на то, что федерация не вправе вмешиваться в деятельность местного уровня организации власти, федеральные органы фактически оказывают воздействие на местное управление с помощью так называемых федеральных программ, предусматривающих предоставление финансовой помощи в качестве платы за проведение федеральных мероприятий и принятие установленных федеральной властью управленческих и иных стандартов.

Процесс реформирования взаимоотношений  федерации, штатов и местного управления в настоящее время определен  программой «нового федерализма», разработанной  федеральным правительством.

местный самоуправление кадровый правовой

Типы местного самоуправления

В настоящее время в  Соединенных Штатах насчитывается  более 79 тысяч различных административно-территориальных  единиц. Обычный городской житель одновременно имеет дело с тремя  или четырьмя различными уровнями администрации: на уровне графства, города и, возможно, на уровне района. Такое деление  существует для того, чтобы облегчить  ведение местных дел. Правила  и процедуры для всех этих органов  и структур определены законодательными собраниями соответствующих штатов. Хотя большинство административно-территориальных  единиц принадлежит к указанным  выше категориям, существует множество  отклонений от этих норм. Все они  являются элементами государственного управления в штатах.

В соответствии с проведенной  в 1999 году переписью, соотношение числа  единиц местного управления в США  является следующим:

Графства – 3.042

Муниципалитеты – 18.862

Тауншипы – 16.822

Школьные округа – 15.174

Специальные округа – 25.962

Всего – 79.913

Как видно из приведенных  данных, больше половины всех единиц местного управления в США составляют школьные и специальные округа.

Графство

Наиболее крупной административно-территориальной  единицей в штате является графство. Количество графств в штатах разное. В двух штатах, Коннектикуте и Род-Айленде, нет ни одного графства.

Правительства графств сильно разнятся между собой по размеру (графство Лос-Анджелес имеет территорию 4 тыс. кв. миль и население свыше 7 млн. человек; графство Говард, штат Арканзас, имеет территорию 600 кв. миль и население около 11 тыс. человек) и их административному весу (они играют очень большую роль в сельской местности и меньшую роль в городах).

Районы и малые  города

Эта форма самоуправления восходит к 17-ому веку и в настоящее  время сохраняется в 21-ом штате, больше всего в штатах Новая Англия и  на Среднем Западе[3].

Характер районов также  меняется от штата к штату. Однако по большей части район является основным подразделением графства. Некоторые  районы имеют большое значение, как  в смысле занимаемой территории, так  и в смысле выполняемых административных функций. Однако другие районные администрации  играют значительно меньшую роль. С течением времени по мере того, как американцы переселялись из сельских районов и малых городов в  большие города и их окрестности, концепция малых городов и  районов претерпела изменение: они  превратились в муниципальные корпорации, осуществляющие функции самоуправления в городских районах в соответствии с законодательством штатов.

Специальные округа

Специальные округа, как  правило, представляют собой административные органы, создаваемые для оказания определенного вида услуг, как-то: школы, парки, канализация, санитария, водоснабжение, аэропорты и т.д. Размеры их могут быть весьма различны. Многие из них расположены вне городских зон.

Школьный округ является наиболее распространенным типом специального округа в Соединенных Штатах. В 1942 году было 108 тысяч таких, округов; но, по мере того как улучшалась транспортная инфраструктура, произошло укрепление школьных округов. В 2002 году их было около 15 тысяч.

Народное образование  является одной из основных сфер компетенции  штатов. В большинство школьных округов  подчиняется местным органам  власти. Во главе школьных округов  стоят школьные советы. Как правило, в такие советы избираются представители  местного населения. Они определяют школьную политику, программы, бюджеты, нанимают инспекторов и в некоторых  случаях устанавливают уровень  налогов. Контроль за работой школьного округа в большинстве штатов возлагается на орган на уровне штата, обычно называемый Департаментом образования или Департаментом народного просвещения.

Для решения проблем, выходящих  за рамки полномочий существующих органов  самоуправления, создаются специальные  округа. Примером может служить региональная комиссия по водному хозяйству. Но создание таких комиссий часто усложняет  и дробит процесс местного самоуправления.

 

Региональные  единицы

В наше время для решения  проблем, выходящих за территориальные, а иногда и административные рамки  отдельных штатов, графств и городов, создаются региональные организации. Создание региональных органов является часто результатом соглашений между  штатами, направленных на решение конкретных проблем, например, экологических, которые  выходят за рамки штатов.

На всех трёх уровнях государственного управления – федеральном, штатском и местном – практикуется и  финансируется создание специальных  территориальных округов.

Муниципальные органы управления

Около трёх четвертей населения  США в настоящее время проживают  в одной из 273-х городских зон. Обычно городская зона состоит из примерно 900 единиц общего и специального управления – графства, районы, города, школьные округа, специальные округа и единицы регионального планирования. Наибольшее распространение имеют  городские администрации[4].

1. Муниципальный устав. Многие города в США имеют право создавать свои правительства, которые являются ответвлениями правительства штата. 415В зависимости от исторических и других конкретных условий муниципальное правительство может создаваться, если граждане потребуют от законодательного собрания штата разрешение на оформление района в качестве административной и юридической единицы. При этом штат разрабатывает устав и тем самым предоставляет правительству города, где существуют ассоциированные властные полномочия.

2. Самоуправление. С целью поддержать концепцию самоуправления многие штаты включают в свои законы и конституции положения о самоуправлении. Тем самым штат предоставляет местной администрации право самой вести свои дела. Самоуправление предусматривает право на администрацию, определение типа правления и разработку, и осуществление программ, но при условии соблюдения конституции Штата и других законодательных ограничений.