Теория и практика антимонопольного регулирования

Монополии существуют во всем мире. Своеобразной монополией в бывшем СССР была командная экономика, построенная  на всеобъемлющем директивном планировании, государственном ценообразовании, централизованном распределении материальных ресурсов и по самой своей природе  не допускавшая конкуренции ни в  одной своей части. Внутри этой экономики  существовал монополизм центральных  ведомств, министерств и предприятий, которые не были независимыми хозяйственными субъектами. Жизненно важные параметры  их деятельности устанавливали Госплан, Госснаб и Госкомцен.¹¹

Советской экономике  была свойственна непропорционально  высокая доля крупных и крупнейших предприятий и чрезвычайно малая  доля мелких и средних по сравнению  с развитыми странами. В СССР в 1987 г. на одно промышленное предприятие  приходилось в среднем 813 рабочих  мест, для сравнения эти же показатели в Венгрии - 186, а в Западной Европе - 86.¹² Наиболее высокой была концентрация производства в металлургии, машиностроении, химической и текстильной отраслях. Нередко ту или иную продукцию выпускало одно-два предприятия. Это объяснялось удобством централизованного управления крупными предприятиями. Когда все важнейшие решения по развитию экономики страны принимаются общенациональными плановыми органами, управляемость хозяйства тем выше, чем меньше производственных единиц. В самом деле, проконтролировать выпуск определенного вида продукции на одном заводе-гиганте много проще, чем решить ту же задачу, когда названное изделие выпускают две-три сотни мелких заводов.

В итоге народное хозяйство страны в буквальном смысле напоминало единый организм. Подобно  тому, как в человеческом организме  существуют специализированные органы обеспечения жизнедеятельности  всего организма (какие-то функции  возложены на сердце, какие-то –  на печень, какие-то – на желудок), так  и в социалистическом хозяйстве  одни заводы удовлетворяли потребность  всей страны в одной, другие – в  другой продукции. По своим последствиям для хозяйства прекращение поставок любым из них было подобно отказу определенного органа в человеческом организме.¹³

Причем дублирование было минимальным или вовсе отсутствовало. Так, в конце 80-х годов более 1100 предприятий были полными монополистами  в производстве своей продукции. Еще чаще встречалась ситуация, когда  число производителей по всей гигантской стране не превышало двух-трех заводов, которые диктовали свои условия потребителю. Всего из 327 товарных групп, выпускавшихся промышленностью страны, 290 (89%) было подвержено сильной монополизации.¹⁴

Плохое качество товара, завышенные цены или устаревший ассортимент  мало сказывались на изменении спроса в условиях постоянного дефицита и отсутствия выбора поставщиков.

Но социалистические монополии  существенно отличались от капиталистических  аналогов. Капиталистические монополии  возникли "снизу" в результате конкурентной борьбы, а социалистические насаждались "сверху" и действовали  в тепличных условиях. В монополисты  при капитализме прорывается  предприятие-лидер, который использует передовые технологии, имеет значительный научно-технический и производственный потенциал. При социализме монополии  зачастую появлялись при отсталой технологической  базе. Капиталистические монополии, участвуя в международном разделении труда, вынуждены для повышения конкурентоспособности улучшать качество продукции, равняясь на мировые образцы, что положительно сказывается и на внутреннем рынке, социалистические ограничивались в лучшем случае региональными рамками.

Специфика российских монополий  сказалась и на особенностях законодательного регулирования их деятельности. В  капиталистических странах монополии  появились, когда уже существовали рыночные отношения, и государство, чтобы воспрепятствовать удушению конкуренции, стало вводить ограничивающие нормы. Российское законодательство о  конкуренции разрабатывалось при  сильных монополиях и лишь формирующихся  рыночных отношениях. Поэтому для  нашей страны важно не только ограничивать монополизм и злоупотребления доминирующим положением, добиваться соблюдения правил конкуренции, наказывать за их нарушения, но и создавать конкурентную среду, проявляя политическую волю.

Предприятие признается монополистом, если занимает господствующее (доминирующее) положение на рынке товара, не имеющего заменителей, или на рынке взаимозаменяемых товаров. Такое положение позволяет  ему затруднять доступ на рынок другим производителям, диктовать свои условия  им и потребителям. Доминирующим считается  положение предприятия, если его  доля на рынке определенного товара не менее 50%. Из этого правила есть исключения:

1. положение предприятия не будет признано доминирующим, если оно сумеет доказать, что, несмотря на превышение 50-процентного лимита, его положение на рынке не является доминирующим;
2. положение предприятия считается доминирующим даже тогда, когда его доля на рынке определенного товара меньше 50%, если это доминирование выявил антимонопольный орган, исходя из стабильности доли данного предприятия на рынке, из относительного размера долей его контрагентов, а также из ограниченности доступа на этот рынок новых конкурентов.

Если же доля предприятия  на рынке определенного товара не превышает 35%, его положение не может  быть признано доминирующим, а оно  само монополистом. ¹⁵

Глава 2. АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

1.1 Эволюция антимонопольной политики

На сегодняшний день российское антимонопольное законодательство включает в себя законы "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 г., "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 8 июля 2006 г., "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" от 24 июля 2007 г., "О финансово-промышленных группах" от 30 ноября 1995 г., "О естественных монополиях" от 17 августа 1995 г., "Об акционерных обществах" от 14 января 1998 г., "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г., "О рекламе" от 13 марта 2006 г., "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г., "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли" от 14 апреля 1998 г. и др., а также нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.¹⁶

Сегодня, спустя без малого двадцать лет после начала рыночных реформ, антимонопольное законодательство необходимо усовершенствовать, преимущественно на основе обобщения правоприменительной практики. Предстоит так обновить правовую базу, чтобы она позволяла еще надежнее пресекать злоупотребления рыночной властью, ущемление интересов хозяйствующих субъектов, применять штрафные санкции к юридическим и физическим лицам, включая должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления, еще лучше регулировать безопасность и качество товаров и услуг¹⁷.

Но прежде всего логичнее было бы отследить динамику развития, эволюцию антимонопольной политики и антимонопольного регулирования  нашей страны.

Для реализации антимонопольной  политики, поддержки рыночных структур и предпринимательства, государственного регулирования тарифов в сфере  естественных монополий, пресечения монополизма  на товарных рынках, создания условий  для здоровой конкуренции был  создан Государственный комитет  по антимонопольной политике, имеющий  территориальные управления.

Первоначально ГКАП России руководствовался "презумпцией виновности" в отношении российских предприятий: регистрация новых предприятий  была возможна лишь после одобрения  со стороны антимонопольных органов. Тем самым антимонопольная политика создавала новые административные барьеры для конкуренции и  свободного вхождения на рынок.

Антимонопольная политика изначально мыслилась и закладывалась как  пассивная защита возникающей конкуренции  с преимущественно разрешительно-запретительной функцией. Придание антимонопольной  политике пассивной роли в рамках более «важной» экономической политики объясняет, например, факт отсутствия осмысленного контроля со стороны антимонопольных  органов над формированием финансово-промышленных групп в России, объединяющих крупнейших производителей и финансовые структуры  главным образом на горизонтальной основе в рамках отдельных отраслей, которые представляются, как показывает мировая практика, наиболее опасными с точки зрения подрыва конкуренции. Предназначение антимонопольной политики быть своего рода "придатком" экономической  политики, как это, по-видимому, виделось на первом этапе реформ, проявлялось  в активизации преимущественно  регистрирующей функции Антимонопольного комитета - составлении и ведении (периодическом пополнении) Реестра  предприятий-монополистов, а также  в развернутой деятельности Комитета по регулированию ценообразования.

Кроме того, как показывают материалы ГКАП¹⁸, первоначально в ведение антимонопольных органов были включены самые разнообразные виды деятельности: контроль за лицензированием, защита прав потребителей, экспертиза учредительных документов союзов, ассоциаций, холдингов и акционерных обществ. Основной функцией ГКАП в этот период считалась разработка положений о правилах торговли и оказании услуг и осуществлении мер по коммерциализации товаропроводящей сети, что существенно сужало круг целей антимонопольной политики.

Возникли серьезные трудности  согласования экономической и конкурентной политик. Это было связано с чрезвычайно  ограниченным представлением антимонопольных  органов о конкурентных процессах. Так, в докладе ГКАП 1995 г. концентрация производства отождествляется с  негативными монопольными эффектами, а деконцентрация трактуется как главный способ борьбы с монополизмом.¹⁹ А в действительности сам по себе уровень концентрации, да и монопольное положение могут не сопровождаться злоупотреблениями со стороны хозяйствующих субъектов.

Следует признать, что, в силу узкой ориентации на деконцентрацию и демонополизацию как главные (если и не единственные) способы активизации конкуренции, ГКАП так и не удалось достичь ощутимых успехов в создании полноценной конкурентной среды.

В 1999 г. на его базе создано  Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП). В него вошли также Федеральная  служба России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ), Федеральная  служба России по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС), Государственный комитет по поддержке  и развитию малого предпринимательства (ГКРП) и Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК).

Наконец пришло понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективности экономической политики.

В этот период антимонопольная  политика активизируется в рамках ее защитной функции. Появляется новая  редакция Закона "О конкуренции...", дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Однако из всех дополнений и изменений  в новой редакции по-прежнему лишь две статьи (ст. 17 и 18) касаются поведения  фирм ex ante (регулирование слияний  и поглощений и регулирование  приобретений акций компаний), причем в большинстве случаев применение данной статьи носит уведомительный, а не предупредительный характер. Политика демонополизации полностью  передается в ведение органов  антимонопольного регулирования. Тем  самым начинается процесс разграничения  полномочий экономической и конкурентной политик.

В общем и целом можно  охарактеризовать масштабную работу специалистов ведомства по совершенствованию антимонопольного законодательства, сводившуюся в основном к внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, как довольно поверхностную.

В докладе консультанта отдела финансовых и деловых отношений  при ОЭСР г-жи Сары Рейнолдс в 2004 г. отмечалось: «Относительно быстрые изменения  в структуре [антимонопольного] органа и круге задач, стоящих перед  ним, постоянное внесение поправок в  антимонопольное законодательство и связанные с ним законодательные  акты и сам объем обязанностей по правоприменению осложняли развитие правовых стандартов и способствовали отвлечению ресурсов от решения ключевых вопросов в сфере конкуренции».²⁰ Низкие пороговые значения при контроле слияний, отсутствие комплексного регулирования естественных монополий и широкая юрисдикция по отношению к действиям государственных органов в комбинации с отсутствием какой-либо свободы в выборе дел для преследования приводили к возникновению трудно поддающейся обработке рабочей нагрузки, включающей в себя большое количество вопросов, решение которых мало влияло на конкуренцию.²¹

Это и стало одной  из причин реорганизации ведомства  в 2004 г. 9 марта 2004 г. министерство было упразднено, а его полномочия переданы другим ведомствам. Принадлежавшие МАП  России функции федерального антимонопольного органа, контроля за деятельностью  естественных монополий и соблюдением  законодательства о рекламе перешли  к вновь образованной Федеральной  антимонопольной службе (ФАС России), руководителем которой стал Игорь  Артемьев.