Теория и практика антимонопольного регулирования

Создавая ФАС России, руководство страны в очередной  раз озвучило идею о необходимости  развития конкуренции в России и  создания условий для повышения  конкурентоспособности российских предприятий в мире. Так, Председатель Правительства России Михаил Фрадков  заявил, что конкурентная политика является «ключевым элементом создания рыночной экономики», а «ФАС России, по сути, находится на передовых  позициях борьбы за создание рынка  в России».²²

 В настоящее время  Федеральная антимонопольная служба  является федеральным органом  исполнительной власти, осуществляющим  функции по контролю и надзору  за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, а также изданию в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности.²³

ФАС России находится в  непосредственном подчинении Правительства  Российской Федерации, но в отличие  от МАП России в состав Правительства  России не входит. С одной стороны, это понизило ее статус, с другой стороны, это обеспечило проведение более независимой политики антимонопольного ведомства при возбуждении дел  против других органов власти.

Основными функциями ФАС  России в настоящее время являются надзор и контроль за соблюдением  законодательства о конкуренции  на товарных рынках, на рынке финансовых услуг, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе  и законодательства о государственных  и муниципальных закупках.

Вместе с тем многие эксперты отмечают, что полномочия российского антимонопольного органа гораздо шире задач, которые стоят  перед зарубежными антимонопольными органами. К тому же бюджет ФАС России значительно меньше бюджетов других антимонопольных ведомств.²⁴

1.2 Проблемы правового регулирования конкурентных отношений в России

Пожалуй, важнейшей проблемой  антимонопольного регулирования является высокая степень административного  монополизма, в первую очередь, монополизма  центральных государственных органов  управления.

Одним из специфических обстоятельств, характерных для  современного периода  развития России, является то, что решение  задачи преодоления элементов чрезмерного  государственного административного  монополизма предполагает в ближайшей  перспективе определённое оживление  самого же этого монополизма. Так  получается потому, что хотя чрезмерный административный монополизм - большое  зло, но становление эффективных  рыночных структур, ускоренный выход  страны из состояния глубокого кризиса  не могут быть осуществлены без усиления прямого вмешательства государства  в экономику.

В российской промышленности существуют четыре тысячи предприятий  – монополистов и их продукция  составляет 7% от общего числа [4]. Из них естественных монополий – 500. Классическим примером естественных монополий на федеральном уровне являются передача электроэнергии, нефти и газа, железнодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи, а на региональном уровне - коммунальные услуги – тепло- и водоснабжение, канализация. Такие отрасли либо регулируются государством, либо они находятся в его собственности. Следует заметить, что во многих странах в последние годы сфера и масштабы государственного регулирования существенно сократились в результате появления новых подходов к формированию и регулированию соответствующих рынков в связи с технологическими нововведениями.

Монополия означает определённую степень власти над ценой. И эта  власть может базироваться на различных  предпосылках: захват значительной доли отраслевого производства (концентрация и централизация производства и  капитала), тайные или явные соглашения о разделе рынков и уровне цен, создание искусственных дефицитов  и тому подобное. Цены на всё вокруг нас – от ракет до хлеба, света  и тепла в домах – зависят  от цен на топливо, энергию и транспорт. Энергетические и транспортные монополии  взвинтили их, как только могли. И  чтобы поставить определённый заслон деструктивным силам монополизации  необходимо продуманно разработанное  антимонопольное законодательство и последовательная практика его  ежедневной реализации как  взвешенная, выверенная система  регулирования государством монопольных процессов и конкурентных отношений.

Антитрестовская политика должна представлять собой защиту и усиление конкуренции путём создания препятствий  для возникновения, использования  или защиты монопольной власти. Применение такого экономического регулирования  необходимо для:

• обеспечения баланса интересов потребителей (доступные цены) и предприятий (финансовые результаты привлекательные для кредиторов и новых инвесторов);
• определения структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей;
• стимулирования предприятий к сокращению издержек и излишней занятости, улучшению качества обслуживания, повышению эффективности инвестиций;
• создания условий для развития конкуренции, например, обеспечения открытого равного доступа конкурентов к информационным сетям.²⁵

Для демонополизации экономики  и развития конкуренции специалисты предлагают:

• наладить антимонопольный контроль за проведением конкурсов, торгов, аукционов, в том числе при размещении заказов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд;
• ввести жёсткие меры противодействия региональным властям, препятствующих свободе перемещения товаров и капитала;
• совершенствовать правовое регулирование использования  государственных средств для расширения конкурентной среды, снижения концентрации производства и уменьшения ведомственного монополизма;
• согласовать антимонопольное законодательство страны;
• адаптировать конкурентную политику к международным принципам и правилам.²⁶

1.3 Деятельность Федеральной Антимонопольной Службы России

«Россия должна быть и будет  страной с конкурентоспособной  рыночной экономикой. Быстрый и устойчивый рост может быть только тогда, когда  производится конкурентоспособная  продукция. Нормой в современном  мире является жесткая конкуренция. И потому наша способность конкурировать, готовность вести борьбу за ресурсы  и влияние напрямую определяют ситуацию внутри страны и вес России в международных  делах».²⁷

Антимонопольная политика в России на протяжении почти 10 лет  служила объектом жесткой критики  со стороны не только российских, но и зарубежных экспертов²⁸. Применение норм антимонопольного регулирования в этот период не создавало необходимого противодействия ограничениям конкуренции на внутренних рынках и в то же время часто создавало неоправданные административные издержки для бизнеса.

Глава ФАС России Игорь  Артемьев обозначил новое правовое оформление политики защиты конкуренции  в качестве главного приоритета после  своего назначения на должность вновь  образованной антимонопольной службы. Практически сразу же специалисты  ФАС России начали разрабатывать  новый проект закона «О защите конкуренции». Через полгода законопроект был  готов, и 8 июля 2005 г. он был принят в  первом чтении Государственной Думой  Российской Федерации. Однако в окончательном  виде законопроект был принят парламентом  и подписан Президентом России только год спустя и вступил в силу 26 октября 2006 г.

Новый закон объединяет регулирование конкурентных отношений  как на товарных, так и на финансовых рынках, что позволяет устранить  существовавшие ранее несоответствия. Подобный подход существует в национальном антимонопольном законодательстве ряда европейских стран, в числе  которых Италия, Франция и Германия.

В законе «О защите конкуренции» значительно изменена статья о доминирующем положении. Во-первых, доля компании, доминирующей на рынке, снижена с 65 до 50%. Причем многие эксперты оценили это ужесточение  адекватно, полагая, что российское антимонопольное законодательство по-прежнему остается достаточно либеральным. По европейским меркам порог доминирования в 50% не является высоким. Так, в соответствии с законодательством Литвы он составляет 40%, по законодательству Украины – 35%.

С учетом судебной практики применения ст. 82 Римского договора в  закон введено понятие коллективного  доминирования. Доминирующим признается положение каждого из нескольких хозяйствующих субъектов (за исключением  финансовых организаций), если совокупная доля не более чем трех хозяйствующих  субъектов, доли каждого из которых  больше долей других хозяйствующих  субъектов на данном рынке, превышает 50% товарного рынка либо совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих  субъектов на данном рынке превышает 70%. При этом правило не применяется, если доля одной из компаний составляет менее 8%.²⁹

Кроме того, в законе прописаны  качественные признаки рынков, на которых  возможно коллективное доминирование. К таким признакам относятся:

1. стабильные относительные размеры долей таких хозяйствующих субъектов, ограничение доступа на соответствующий товарный рынок новых конкурентов;
2. реализуемый (покупаемый) такими хозяйствующими субъектами товар не может быть заменен другим (другими) товарами в процессе потребления (в том числе производственного), рост цены товара не обусловливает соответствующее ему снижение спроса;
3. информационная открытость рынка.

В законе «О защите конкуренции» презюмируется доминирование субъекта естественной монополии. Эта норма  должна облегчить ФАС России работу по доказыванию нарушений со стороны  субъектов естественных монополий  в случае нарушения ими антимонопольного законодательства. Благодаря этой норме  антимонопольщикам не нужно проводить  анализ, тратить время и ресурсы  на собирание доказательств о  доминирующем положении нарушившего  закон субъекта естественных монополий.

«Более чем скромные успехи в области борьбы с картелями  и злоупотреблением доминированием объясняются в первую очередь  низкими санкциями за нарушение  антимонопольного законодательства», – говорится в исследовании ГУ-ВШЭ  «Конкурентные рынки и антимонопольное  регулирование». Именно поэтому ФАС  разработала и добилась принятия поправок в Кодекс об административных правонарушениях, вводящих оборотные  штрафы за участие в картеле и  за злоупотребление доминирующим положением — от 1 до 15% от выручки компании за предыдущий год на том рынке, на котором было совершено нарушение.

Борьба с картелями  относится к наиболее проблемным областям антимонопольного регулирования. Главная сложность состоит в  том, что незаконный сговор о ценах  нелегко доказать: нарушители стараются  не оставлять прямых доказательств  заключенного соглашения. Что же касается косвенных доказательств (на основе данных о ценах и других условиях сделок), то и в международной  практике, и тем более в современной  России такого рода доказательства с  большим трудом признаются и используются судами. Например, дело в отношении операторов «Большой тройки» длилось на протяжении 1,5 лет.

Одним из наиболее важных нововведений в законе «О защите конкуренции» стало  появление общего запрета на избирательное  предоставление преимуществ хозяйствующим  субъектам со стороны органов  власти и местного самоуправления. Закон определил виды разрешенной  к предоставлению государственной  помощи и порядок предоставления разрешенной государственной помощи. Теперь законодательно закреплены последствия  нарушения порядка предоставления государственной помощи, а также  предоставления запрещенной государственной  помощи.

При этом понятие государственной  помощи не применяется в отношении  государственных или муниципальных  средств, утвержденных бюджетом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации  или органов местного самоуправления, а также в отношении государственных  или муниципальных средств, предоставляемых  на основании результатов торгов.

Следует отметить, что в  большинстве стран мира правительства  прибегают к поддержке определенных отраслей экономики, в первую очередь  сельского хозяйства. Часто пользуются правительственной поддержкой оборонный  комплекс, научно-технические разработки. Законодательство многих стран вполне обоснованно допускает государственную поддержку защиты окружающей среды, исследовательских разработок, развития новых отраслей экономики, реструктуризации кризисных отраслей.

Вместе с тем нередки  случаи, когда государственные органы неоправданно ограничивают конкуренцию  на внутреннем рынке. Меры общего характера  предпринимаются здесь главным  образом в рамках промышленной или  научно-технической политики, когда  сами правительства выбирают отрасли  или производства, достойные государственной  поддержки, и оказывают им всяческое  содействие. Мотивацией для таких  мер могут выступать как определенные экономические взгляды лидеров  государства, так и политика, формируемая  под воздействием определенного  промышленного лобби.