Вертикальная дифференциация продукта

              Итак, строго очертить границы предметной области исследования - определить промышленную политику - не получается, поскольку нет четкости в том:

а) что именно есть объект этой политики (что следует понимать под промышленностью как объектом политики, почему и как ее следует  отделять от других источников занятости);

б) какие действия относятся  к содержанию промышленной политики (включать сюда общесистемные действия в экономике, затрагивающие в том числе промышленность, или действия по отношению только к промышленности, которые могут иметь и общесистемные эффекты);

в) какие цели преследует промышленная политика, что именно должно быть конечным желаемым результатом  ее реализации.

Похоже, что такой вывод  не является неожиданным или оригинальным: "Выражение "промышленная политика" означает разные вещи для разных людей", так что "любые шесть случайно взятых экономистов, несомненно, продуцируют  не менее дюжины разных мнений по этому  вопросу". И еще: "Никакая таксономия не может полностью охватить диапазон представлений о промышленной политике, которые могут быть найдены в  литературе" 25. "Промышленной политике, несмотря на то, что она обозначена как "политика", не хватает самых  характерных черт последней".

Но невозможность строго очертить предметную область исследования и дать универсальное определение  промышленной политики еще не означает, что поиск ее частных (для специальных  целей) определений не имеет смысла. В принципе это типичная задача отнесения  разнородных элементов к некоторому множеству, которая играет важную роль в человеческом понимании (например, в биологии, информатике и др.). Можно сказать, что промышленная политика - это (в математической терминологии) некоторое нечеткое множество элементов, характеризующееся тем, что функция  принадлежности может принимать  любые значения в интервале [0, 1], а не только значения 0 или 1.

          Для того же, чтобы установить, какие именно элементы следует включать в "нечеткое множество" промышленной политики, а какие - нет, важно определиться с целью, для которой такое ограничение проводится. В настоящей работе - это исследование теории вопроса. В полном виде она представляет собой не целостную и последовательную логическую систему, а концептуальный агрегат или "популяцию" концепций29, которые развиваются в соревновании за лучшее объяснение одной и той же сферы эмпирических феноменов (пересекающихся сфер феноменов) и предсказание возможных сценариев развития событий. В свою очередь, развитие такого концептуального агрегата имеет прямые и обратные связи с эволюцией "популяции" практик, в данном случае - практик промышленной политики.

Руководствуясь этими  соображениями, для решения поставленной задачи из множества элементов промышленной политики, состав которого менялся  во времени и пространстве, следует  выделить "твердое дисциплинарное ядро", сохраняющее историческую преемственность предметной области  исследования, к которому апеллируют (или апеллировали) ученые. Однако проблема заключается в том, что сторонники отдельных экономических теорий не только используют несхожие способы объяснения и предсказания, но и зачастую обращаются к исследованию разных аспектов эмпирических феноменов, так что состав и структура нечеткого множества промышленной политики в представлении, например, приверженца неоклассики могут существенно отличаться от его состава и структуры в представлении приверженца институционализма или эволюционизма.

Поэтому далее при анализе  положений научных теорий в области  промышленной политики будем исходить из такого широкого понимания ее содержания, которое давало бы возможность рассмотреть  аргументы представителей разных точек  зрения. А чтобы сфера этого  анализа не была беспредельной, в  качестве ограничителя предлагается воспользоваться  аналогом философского принципа интенционализма, согласно которому всякое действие следует оценивать с точки зрения его цели. Идея заключается в том, чтобы рассматривать теоретические основания только тех действий, которые имеют намерение (intention) повлиять на промышленность - производство (добычу, перемещение, изготовление, обработку) материальных благ. Это значит, что к рассмотрению будут приняты и "вертикальная политика" (в той части, которая имеет целью изменить относительное значение промышленности в целом и (или) ее отдельных отраслей), и "горизонтальная политика" (в той части, которая касается институтов, инноваций и т.п. в промышленности).

 Неоклассические основания  промышленной политики

       В обычных неоклассических предпосылках свободная конкуренция рационально действующих в собственных интересах экономических субъектов, которые полностью информированы и не обладают рыночной властью, приводит к Парето-эффективному использованию ограниченных ресурсов. Поэтому основания для государственного вмешательства в такой рыночный механизм возникают в том случае, если есть препятствия для свободной конкуренции, известные как провалы рынка (market failures). Однако само это вмешательство тоже может быть связано с провалами, но теперь уже государства (government failures). Так что неоклассическим аргументам "за" промышленную политику могут быть противопоставлены не менее убедительные аргументы "против" нее.

Провалы рынка. В контексте  промышленной политики к провалам рынка, дающим основания для тех или  иных форм государственного вмешательства, обычно относят неполную информацию, неконкурентные рынки и экстерналии.

Неполная информация. С  позиций товаропроизводителей неполнота  информации может иметь следствием неправильные оценки выгодности отдельных  коммерческих проектов. Проблема усложняется, если предполагается выпускать новый  продукт, рентабельность которого еще  не оценена рынком, и в случае "связанных" инвестиций, когда  неопределенность инвестиций в один вид деятельности (например, в обогащение руды) порождает неопределенности инвестиций в сопряженные с ним другие виды деятельности (например, в производство чугуна и стали). В свою очередь, это  приводит к ошибкам в оценке перспектив бизнеса, а также снижает потенциальный  уровень деловой активности и  инвестиций в экономику. С позиций  потребителей неполнота информации о качестве новых товаров вынуждает  их руководствоваться средними оценками уже известных сопоставимых благ. В этой ситуации существует риск, что  предприятия, предлагающие товары качества выше среднего, будут вытеснены с  рынка, - то, что получило название "неблагоприятный  отбор" (adverse selection). Кроме того, корпорации могут специально создавать препятствия для движения информации, умышленно распространять неполную и (или) недостоверную информацию и развивать стратегии, создающие рыночные несовершенства. Противодействие со стороны общественных органов власти может заключаться в том, что они "разрабатывают сильную конкурентную политику, чтобы восстановить условия честной конкуренции в ситуации, близкой к полной информированности, и реализуют стратегическую промышленную политику, посредством которой играют активную роль в поощрении неоппортунистического поведения в интересующих отраслях промышленности".

       Неконкурентные рынки. Проблемы с конкуренцией на рынках, обусловливающие ту или иную степень рыночной власти экономических субъектов, имеют место по ряду причин. Это могут быть контроль редких ресурсов, высокие постоянные затраты, экономия на масштабах производства. "В такой отрасли промышленности, которая характеризуется высокими постоянными затратами (и следовательно, экономией на масштабах), первая фирма на рынке имеет решающее преимущество первопроходца, которое препятствует вхождению на этот рынок других фирм. По существу, высокие постоянные затраты и эффект масштабов являются барьерами для входа, за которыми первопроходец захватывает ренту в ущерб для потенциальных конкурентов и потребителей". Если экономия на масштабах настолько велика, что позволяет одному предприятию удовлетворить весь рыночный спрос, то говорят о монополии естественной - в том смысле, что барьеры для входа базируются на законах природы. Кроме того, как известно из истории промышленной политики, такие барьеры могут создаваться государством искусственно: "Технологии XIX века были таковы, что инфраструктурный бизнес сдерживал рост промышленных предприятий, и наиболее затратным видом этого бизнеса были железные дороги. Железные и обычные дороги были необходимы для того, чтобы доставлять войска к границам, а телекоммуникации - для того, чтобы давать им указания о действиях. По соображениям национальной безопасности сети связи, почтовая служба и дороги, так же, как электрические телеграф и телефон, были традиционно государственными монополиями, за исключением тех случаев, когда не хватало финансов". Способы решения проблемы неконкурентных рынков предусматривают ценовое регулирование (обычно для продукции естественных монополий), директивное воссоздание конкурентной среды (за счет принудительного разделения предприятий), облегчение входа на рынок (путем смягчения регуляторных требований, выделения субсидий для старт-апов и др.).

        Экстерналии. Типичным примером экстерналий в контексте промышленной политики служат знания. Будучи однажды полученными, они с относительно небольшими издержками (по сравнению с издержками на их генерирование) могут быть усвоены большим количеством экономических субъектов. Поэтому общественная отдача от частных инвестиций в создание знаний больше, чем индивидуальный уровень доходности инвестора, а суммарные усилия предприятий, направленные на получение знаний, - выполнение НИОКР, открытие новых рыночных возможностей (так называемое "self-discovery") и др. - могут быть ниже общественно оптимального уровня. Аналогичная проблема связана с затратами предприятий на обучение персонала, от которых в условиях его высокой мобильности имеют выгоды также другие организации. Как и в случае с иными экстерналиями, это ослабляет стимулы к предоставлению обучения оптимального уровня в связи с опасениями экономических потерь. Кроме того, экстерналии возникают в процессе координации во времени и пространстве - когда создание новых продуктов требует, в частности, крупных синхронных вложений в связанные виды деятельности, организация которых не обеспечивается рыночным механизмом, географической концентрации промышленности, обусловленной экономией на масштабах и наличием в пределах данной территории редких или трудно перемещаемых факторов производства. Экстерналии могут быть как положительными (в связи с общей инфраструктурой, концентрацией квалифицированных работников, диффузией неявных знаний), так и отрицательными (в связи со скоплением проблемных отраслей и экологическими проблемами). Обычные неоклассические рецепты решения проблем экстерналии заключаются в предоставлении субсидий (монетарных, кредитных, налоговых и др.) и государственных закупках - для усиления положительных экстерналии (например, посредством стимулирования НИОКР и спиноф), а также во взимании дополнительных обязательных платежей (налогов Пигу) и штрафов - для ослабления отрицательных экстерналии (например, посредством повышения издержек загрязнителей окружающей природной среды).

          Провалы государства. Для корректировки провалов рынка органы государственной власти вмешиваются в хозяйственные процессы (посредством налогов, субсидий, закупок, регуляторных норм и др.), но конечным результатом их действий тоже могут быть провалы - еще менее эффективное использование ограниченных ресурсов, чем без такого вмешательства. В контексте промышленной политики к провалам государства можно отнести несовершенную информацию, своекорыстное поведение должностных лиц, конфликты промышленной политики государства с другими видами экономической политики.

          Несовершенная информация. Административная бюрократия, управляющая государством, в отличие от тех экономических субъектов, которые непосредственно вовлечены в рыночные трансакции, хуже осведомлена о ценах, издержках и выгодах того или иного бизнеса, путях его развития, перспективах изменения ассортимента продукции, переориентации рынков сбыта и т.п.: "Государственный сектор не является всеведущим и, как правило, еще меньше информирован, чем частный сектор, о дислокации и характере провалов рынка, блокирующих диверсификацию. Правительство может даже не знать, чего именно оно не знает". Неведение органов государственной власти связано также с определением перечня и выбора лучших инструментов для достижения поставленных целей. Это могут быть самые разнообразные средства как монетарного (налоги, штрафы, субсидии), так и немонетарного (права интеллектуальной собственности, государственное регулирование слияний и поглощений предприятий, тарифы, нетарифные меры, в том числе квоты и лицензии) типов. Применение каждого из них связано с внесением искажений в экономические процессы и труднопредсказуемыми долговременными последствиями - тем более, когда применяется не один инструмент в отдельности, а несколько инструментов в комплексе.

         Своекорыстное поведение должностных лиц. Если, в соответствии с предпосылкой о рациональном эгоизме экономических субъектов, чиновники преследуют прежде всего личные (а не общественные) интересы, то результатами их действий могут быть неэффективное размещение ресурсов (выделение субсидий не тем отраслям промышленности, которые в них действительно нуждаются, излишне низкие или высокие тарифы и т.д.) и привнесенное искажение конкуренции - независимо от того, насколько они хорошо осведомлены о проблемах рынка. Когда для проведения промышленной политики создаются регулирующие органы, своекорыстное поведение должностных лиц может приводить к их "захвату" (regulatory capture), означающему, что эти органы начинают выполнять возложенные на них функции в интересах тех фирм, чью деятельность они призваны регулировать. Это дает некоторые основания для заключения о том, что "экономическое регулирование вообще не проводится в общественных интересах, но представляет собой процесс, посредством которого группы интересов пытаются продвигать свои (частные) интересы". Как правило, "захват" регулирующих органов достигается методами коррупции (посредством взяток или предоставления чиновникам различных выгод, например, в виде гарантий будущей занятости и др.), хотя для этого могут использоваться и другие способы.

       Конфликты промышленной политики государства с другими видами экономической политики. Помимо промышленной политики, можно назвать, по меньшей мере, еще два вида экономической политики, связанных с государственной поддержкой бизнеса: это торговая политика (направленная на соблюдение интересов отечественных производителей и потребителей) и политика в области конкуренции (направленная на обеспечение эффективного функционирования рыночного координационного механизма и борьбу с неконкурентной деловой практикой). Все они имеют пересекающиеся сферы применения, а потому их одновременное использование, обычное на практике, чревато противоречиями и даже конфликтами. Типичным примером таких противоречий служат те, которые возникают при реализации промышленной политики в форме поддержки "молодых отраслей" (infant industry). Такая поддержка, обычно апеллирующая к провалам рынка (в виде плохо функционирующих рынков капитала, информационных препятствий для вступления в отрасль), предполагает создание специальных торговых барьеров и принятие мер по защите от конкуренции, что явно противоречит современной конкурентной и торговой политике, нередко направленной на обеспечение большей открытости национальных экономик.